去年“924”以后，财政赤字上升与财政缺口扩大，中央财政审计报告为我们提供了相应线索。第一是债务压力和民生保障费用刚性，因此存在违规支出和挪用；第二是GDP考核诉求仍在，地方还在增加不必要支出，或者还有新增隐债；叠加资金闲置、税费流失等。背后反映的还是支出刚性、隐债压力、事权和财权不匹配等，地方财政依旧困难重重。
从支出角度，一是地方专项债、国债以及重点民生资金违规挪用，主要用于“三保”和化债等领域。从挪用资金投向结果看，既反映财政支出存在刚性，也说明我国开启化债周期后，地方政府在化债任务考核下，在该领域支出诉求明显提升。此外，部分地区融资平台通过违规归集资金、直接修改债务台账、违规向公众集资等方式偿还债务。
二是部分地区通过违规举借、虚报套取资金等方式，用于禁止类项目投资或新增隐债。从地方违规投资可看出，地方政府出于完成GDP考核任务的考虑，存在通过政府投资拉动经济增长的诉求。
三是监管不严、违规支出、资金闲置等，等进一步加大地方财政支出压力。
从收入端来看，首先是不当或违规操作导致税费流失、国有资产闲置和浪费等。一方面，国有资本收益流失。另一方面，在经济增速放缓、土地出让收入减少的背景下，协同治税不到位、国有资产使用效率低、投资未收回本金等均进一步加大了财政收入压力。其次是转移支付效率低下。
如何看待地方债务压力？一方面，隐性债务化解进展较快。但另一方面，除隐性债务之外，地方的政府债付息压力、城投付息压力仍较高。且伴随着土地出让收入下降，对债券利息的覆盖倍数下行，地方付息压力进一步加大，2024年大多数省份的城投付息都难以依靠土地出让来偿付。
专项债审计重点有何变化？针对中央财政管理的审计，更加关注专项债相关问题审计。2020年以来，审计署针对中央财政管理的审计从最初的财政资源统筹、财政支出作用、央地财政关系等，逐步转向财政管理、专项债管理等方向。2024年则特别关注专项债项目的全周期监控。
重大风险，重点关注什么？地方政府债务风险是核心，涉及的问题包括违规新增隐债和化债不实。金融风险涉及银行对房地产贷款投放和地方政府债务风险，尤其值得关注的是金融机构对融资平台账户资金异常流动监管负有责任。
风险提示：经济表现可能超预期；市场走势存在不确定性；流动性变化超预期。
01
为什么财政收支压力居高不下？
一是地方专项债、国债以及重点民生资金违规挪用，主要用于“三保”和化债等领域。审计报告指出，在地方专项债等资金运用方面，部分地区违规用于“三保”、偿还债务、发放公职人员工资等方面，违规挪用资金合计超千亿元。
从资金违规挪用后投向领域可以看出，一方面，地方政府保障等支出存在刚性。绝大多数违规挪用资金均投入了“三保”方面，说明地方财政为确保基层正常运转，对民生等领域存在一定的支出刚性。近年来我国一般公共预算对教育、社保和就业、医疗卫生及城乡事务方面投入占比稳定在45%上下，在财政收入不及预期的情况下，部分地区存在挪用其他领域资金填补“三保”领域资金空缺的情况。
另一方面，地方政府化债任务刚性，在该领域支出诉求明显提升。据2022年和2023年审计报告，涉及违规挪用偿还债务的资金规模在20-40亿元，而今年涉及违规挪用偿还债务的资金规模超1000亿元。
部分地区融资平台也在想法设法，通过违规归集资金、直接修改债务台账、违规向公众集资等方式偿还债务。
从地方融资平台通过多种方式违规偿还债务可以看出，虽然去年年末一揽子化债政策出台，但地方偿债压力仍然较大。今年上半年用于置换隐债的特殊再融资债累计发行1.80万亿元，占全年额度的90%；特殊新增专项债累计发行4648亿元，占全年额度的58%。从节奏上来看，上半年特殊再融资债发行进度明显较快，如2月单月发行7823亿元，或反映出地方化债动力较强；另一方面，除江苏、湖北等地区特殊新增专项债发行规模较大外，6月末，上海、北京、广东相继发行特殊新增专项债，或反映出经济发达地区也存在一定的债务压力。
二是GDP考核诉求仍在，部分地区通过违规举借、虚报套取资金等方式，用于禁止类项目投资或新增隐债。
从地方违规投资可看出，地方政府出于完成GDP考核任务的考虑，存在一定投资诉求。一方面，部分地区仍有较强意愿通过政府投资实现地区经济名义增长，可能导致地方隐债不减反增，进一步增加财政压力。另一方面，出于资金申请难易程度的考量，部分地区利用资金分配使用不够规范和严格的漏洞，通过申请符合国家政策导向的“两重”、“两新”项目获取项目投资资本金，如审计报告指出的“4个项目既获得地方财政安排的2.18亿元专项债券，又获得“两重”建设和“两新”工作资金1.95亿元，2个渠道合计获取资金比4个项目总投资还多7236.85万元”。
三是监管不严、违规支出、资金闲置等，等进一步加大地方财政支出压力。
从收入端来看，首先是不当或违规操作导致税费流失、国有资产闲置和浪费等。
一方面，国有资本收益流失。2024年，国有资本经营收入6783亿元，同比微增0.61%，较前值下滑17.8个百分点，收入增速明显放缓。另一方面，在经济增速放缓、土地出让收入减少的背景下，协同治税不到位、国有资产使用效率低、投资未收回本金等均进一步加大了财政收入压力。2024年，税收收入增速由正转负，同比下降3.4%，较前值下滑12.1个百分点，政府性基金预算同比下降12.2%，降幅较前值扩大3.0个百分点。
其次是转移支付效率低下。如“黄河流域生态保护和高质量发展专项奖补”在全国人大批准后289天才下达，远超30天的规定下达时限。在此情况下，地方缺乏专项资金进行相应治理，易发生治理不及时或资金违规挪用问题。此外，人为调整转移支付也可能造成资金在地区间分布不合理，导致部分地区财政压力较大，如审计报告中提及：财政部、工业和信息化部分配“电信普遍服务补助”时，自行增加“规模控制系数”分配因素，向2省少分配2715.64万元，向另2省多分配2715.64万元。
02
如何看待地方债务压力？
隐性债务化解进展较快。“一揽子化债政策”以来，在特殊再融资债的支持下，各地隐性债务化解进度加快推进，已经有较多地市实现隐性债务清零。
但隐性债务之外，地方的政府债付息压力、城投付息压力仍较高。2024年，地方政府债合计付息规模达到1.35万亿元，同比增长10.2%；发债城投平台付息规模3.05万亿元，同比增长2.06%；二者合计付息规模达到4.4万亿元。
2024年城投付息规模为3.05万亿元，同比增长2.06%。其中，债券利息6,479.55亿元，较2023年同比下降5.80%，银行贷款和非标付息2.40万亿元，同比增长4.41%，主要原因在于城投平台融资结构中，银行贷款和非标的比例有所上升。
土地出让收入下降，对债券利息的覆盖倍数下行，地方付息压力进一步加大。近年来土地出让收入持续下降，地方政府的债务压力也进一步增加，2024年中指口径下土地出让收入37,837.86亿元，同比下降超过20%，整体覆盖倍数也随之下行，但整体来看仍在一倍以上。如果进行更为详细的统计，剔除城投托底拿地形成的土地出让收入，形势更为严峻。2024年大多数省份的城投付息都难以依靠土地出让来偿付。
03
专项债审计重点有何变化？
针对中央财政管理的审计，更加关注专项债相关问题审计。2020年以来，审计署针对中央财政管理的审计从最初的财政资源统筹、财政支出作用、央地财政关系等，逐步转向财政管理、专项债管理等方向。2023年审计署重点指出了税务和海关部门组织财政收入、转移支付、积极的财政政策落实、中央决算草案编制、地方债务管理5个方面的问题。2024年则特别关注专项债项目的全周期监控。
审计报告指出，专项债的管理问题大致可以归为4类：
① 支出方向违规。审计报告指出部分地区将专项债资金违规用于亮化工程、楼堂馆所等禁止类项目。
② 虚报支出，监管系统不严。部分地区上传的材料存在问题，监测系统不严格，导致存在虚报项目支持的情况。
③ 挪用专项债，用于“三保”、偿还国有企业债务。
④ 闲置或损失浪费，主要由于超需求发行、准备不足、政策变化终止等导致。
历史上，2023年审计报告重点关注专项债的带动放大效应，2022年关注专项债项目“包装”、挪用、虚报支出等问题，2021年关注专项债资金挪用，2020年关注专项债项目收益偏低的问题，2019年关注专项债的闲置问题。
04
重大风险，重点关注什么？
审计报告将重大风险分为两部分，地方政府债务风险和金融风险：
地方政府债务风险是核心，涉及的问题包括违规新增隐债和化债不实。进一步可以归类为：
① 违规新增隐债，重点审计的9省2023年3月以来，违规新增隐债用于政府投资、偿还债务、补充财力等。
② 国企垫资新增隐债，5个地区指定国企垫资建设、承诺由财政资金偿还等，新增政府隐性债务59.09亿元。
③ 向公众发行非标融资，新增隐债，11个地区15户融资平台等通过发行非标金融产品、借款等方式，向1600多人、45家公益组织和村集体融资，新增隐性债务1.5亿元。
④ 违规挪用其他资金化债，17个地区的18户融资平台等国企借用多个村民、村集体等名义，违规归集各类涉农贷款46.66亿元，用于偿还自身债务本息等。
⑤ 虚假化债，6个地区通过直接修改债务台账、将政府债务转为企业债务、以新债垫还旧债等方式，虚假化解政府债务23.2亿元。
金融风险涉及银行对房地产贷款投放和地方政府债务风险，尤其值得关注的是此次在审计报告中提到金融机构对于融资平台账户资金异常流动监管负有责任：
5 家银行对账户资金异常流动监管不力，11家地方融资平台借机向公众集资247.43亿元，主要用于偿还存量债务等，所承诺保底年化收益最高达12%，使债务风险向涉众领域外溢。
去年“924”以后，财政赤字上升与财政缺口扩大，中央财政审计报告为我们提供了相应线索。第一是债务压力和民生保障费用刚性，因此存在违规支出和挪用；第二是GDP考核诉求仍在，地方还在增加不必要支出，或者还有新增隐债；叠加资金闲置、税费流失等。背后反映的还是支出刚性、隐债压力、事权和财权不匹配等，地方财政依旧困难重重。
从支出角度，一是地方专项债、国债以及重点民生资金违规挪用，主要用于“三保”和化债等领域。从挪用资金投向结果看，既反映财政支出存在刚性，也说明我国开启化债周期后，地方政府在化债任务考核下，在该领域支出诉求明显提升。此外，部分地区融资平台通过违规归集资金、直接修改债务台账、违规向公众集资等方式偿还债务。
二是部分地区通过违规举借、虚报套取资金等方式，用于禁止类项目投资或新增隐债。从地方违规投资可看出，地方政府出于完成GDP考核任务的考虑，存在通过政府投资拉动经济增长的诉求。
三是监管不严、违规支出、资金闲置等，等进一步加大地方财政支出压力。
从收入端来看，首先是不当或违规操作导致税费流失、国有资产闲置和浪费等。一方面，国有资本收益流失。另一方面，在经济增速放缓、土地出让收入减少的背景下，协同治税不到位、国有资产使用效率低、投资未收回本金等均进一步加大了财政收入压力。其次是转移支付效率低下。
如何看待地方债务压力？一方面，隐性债务化解进展较快。但另一方面，除隐性债务之外，地方的政府债付息压力、城投付息压力仍较高。且伴随着土地出让收入下降，对债券利息的覆盖倍数下行，地方付息压力进一步加大，2024年大多数省份的城投付息都难以依靠土地出让来偿付。
专项债审计重点有何变化？针对中央财政管理的审计，更加关注专项债相关问题审计。2020年以来，审计署针对中央财政管理的审计从最初的财政资源统筹、财政支出作用、央地财政关系等，逐步转向财政管理、专项债管理等方向。2024年则特别关注专项债项目的全周期监控。
重大风险，重点关注什么？地方政府债务风险是核心，涉及的问题包括违规新增隐债和化债不实。金融风险涉及银行对房地产贷款投放和地方政府债务风险，尤其值得关注的是金融机构对融资平台账户资金异常流动监管负有责任。
风险提示：经济表现可能超预期；市场走势存在不确定性；流动性变化超预期。
01
为什么财政收支压力居高不下？
一是地方专项债、国债以及重点民生资金违规挪用，主要用于“三保”和化债等领域。审计报告指出，在地方专项债等资金运用方面，部分地区违规用于“三保”、偿还债务、发放公职人员工资等方面，违规挪用资金合计超千亿元。
从资金违规挪用后投向领域可以看出，一方面，地方政府保障等支出存在刚性。绝大多数违规挪用资金均投入了“三保”方面，说明地方财政为确保基层正常运转，对民生等领域存在一定的支出刚性。近年来我国一般公共预算对教育、社保和就业、医疗卫生及城乡事务方面投入占比稳定在45%上下，在财政收入不及预期的情况下，部分地区存在挪用其他领域资金填补“三保”领域资金空缺的情况。
另一方面，地方政府化债任务刚性，在该领域支出诉求明显提升。据2022年和2023年审计报告，涉及违规挪用偿还债务的资金规模在20-40亿元，而今年涉及违规挪用偿还债务的资金规模超1000亿元。
部分地区融资平台也在想法设法，通过违规归集资金、直接修改债务台账、违规向公众集资等方式偿还债务。
从地方融资平台通过多种方式违规偿还债务可以看出，虽然去年年末一揽子化债政策出台，但地方偿债压力仍然较大。今年上半年用于置换隐债的特殊再融资债累计发行1.80万亿元，占全年额度的90%；特殊新增专项债累计发行4648亿元，占全年额度的58%。从节奏上来看，上半年特殊再融资债发行进度明显较快，如2月单月发行7823亿元，或反映出地方化债动力较强；另一方面，除江苏、湖北等地区特殊新增专项债发行规模较大外，6月末，上海、北京、广东相继发行特殊新增专项债，或反映出经济发达地区也存在一定的债务压力。
二是GDP考核诉求仍在，部分地区通过违规举借、虚报套取资金等方式，用于禁止类项目投资或新增隐债。
从地方违规投资可看出，地方政府出于完成GDP考核任务的考虑，存在一定投资诉求。一方面，部分地区仍有较强意愿通过政府投资实现地区经济名义增长，可能导致地方隐债不减反增，进一步增加财政压力。另一方面，出于资金申请难易程度的考量，部分地区利用资金分配使用不够规范和严格的漏洞，通过申请符合国家政策导向的“两重”、“两新”项目获取项目投资资本金，如审计报告指出的“4个项目既获得地方财政安排的2.18亿元专项债券，又获得“两重”建设和“两新”工作资金1.95亿元，2个渠道合计获取资金比4个项目总投资还多7236.85万元”。
三是监管不严、违规支出、资金闲置等，等进一步加大地方财政支出压力。
从收入端来看，首先是不当或违规操作导致税费流失、国有资产闲置和浪费等。
一方面，国有资本收益流失。2024年，国有资本经营收入6783亿元，同比微增0.61%，较前值下滑17.8个百分点，收入增速明显放缓。另一方面，在经济增速放缓、土地出让收入减少的背景下，协同治税不到位、国有资产使用效率低、投资未收回本金等均进一步加大了财政收入压力。2024年，税收收入增速由正转负，同比下降3.4%，较前值下滑12.1个百分点，政府性基金预算同比下降12.2%，降幅较前值扩大3.0个百分点。
其次是转移支付效率低下。如“黄河流域生态保护和高质量发展专项奖补”在全国人大批准后289天才下达，远超30天的规定下达时限。在此情况下，地方缺乏专项资金进行相应治理，易发生治理不及时或资金违规挪用问题。此外，人为调整转移支付也可能造成资金在地区间分布不合理，导致部分地区财政压力较大，如审计报告中提及：财政部、工业和信息化部分配“电信普遍服务补助”时，自行增加“规模控制系数”分配因素，向2省少分配2715.64万元，向另2省多分配2715.64万元。
02
如何看待地方债务压力？
隐性债务化解进展较快。“一揽子化债政策”以来，在特殊再融资债的支持下，各地隐性债务化解进度加快推进，已经有较多地市实现隐性债务清零。
但隐性债务之外，地方的政府债付息压力、城投付息压力仍较高。2024年，地方政府债合计付息规模达到1.35万亿元，同比增长10.2%；发债城投平台付息规模3.05万亿元，同比增长2.06%；二者合计付息规模达到4.4万亿元。
2024年城投付息规模为3.05万亿元，同比增长2.06%。其中，债券利息6,479.55亿元，较2023年同比下降5.80%，银行贷款和非标付息2.40万亿元，同比增长4.41%，主要原因在于城投平台融资结构中，银行贷款和非标的比例有所上升。
土地出让收入下降，对债券利息的覆盖倍数下行，地方付息压力进一步加大。近年来土地出让收入持续下降，地方政府的债务压力也进一步增加，2024年中指口径下土地出让收入37,837.86亿元，同比下降超过20%，整体覆盖倍数也随之下行，但整体来看仍在一倍以上。如果进行更为详细的统计，剔除城投托底拿地形成的土地出让收入，形势更为严峻。2024年大多数省份的城投付息都难以依靠土地出让来偿付。
03
专项债审计重点有何变化？
针对中央财政管理的审计，更加关注专项债相关问题审计。2020年以来，审计署针对中央财政管理的审计从最初的财政资源统筹、财政支出作用、央地财政关系等，逐步转向财政管理、专项债管理等方向。2023年审计署重点指出了税务和海关部门组织财政收入、转移支付、积极的财政政策落实、中央决算草案编制、地方债务管理5个方面的问题。2024年则特别关注专项债项目的全周期监控。
审计报告指出，专项债的管理问题大致可以归为4类：
① 支出方向违规。审计报告指出部分地区将专项债资金违规用于亮化工程、楼堂馆所等禁止类项目。
② 虚报支出，监管系统不严。部分地区上传的材料存在问题，监测系统不严格，导致存在虚报项目支持的情况。
③ 挪用专项债，用于“三保”、偿还国有企业债务。
④ 闲置或损失浪费，主要由于超需求发行、准备不足、政策变化终止等导致。
历史上，2023年审计报告重点关注专项债的带动放大效应，2022年关注专项债项目“包装”、挪用、虚报支出等问题，2021年关注专项债资金挪用，2020年关注专项债项目收益偏低的问题，2019年关注专项债的闲置问题。
04
重大风险，重点关注什么？
审计报告将重大风险分为两部分，地方政府债务风险和金融风险：
地方政府债务风险是核心，涉及的问题包括违规新增隐债和化债不实。进一步可以归类为：
① 违规新增隐债，重点审计的9省2023年3月以来，违规新增隐债用于政府投资、偿还债务、补充财力等。
② 国企垫资新增隐债，5个地区指定国企垫资建设、承诺由财政资金偿还等，新增政府隐性债务59.09亿元。
③ 向公众发行非标融资，新增隐债，11个地区15户融资平台等通过发行非标金融产品、借款等方式，向1600多人、45家公益组织和村集体融资，新增隐性债务1.5亿元。
④ 违规挪用其他资金化债，17个地区的18户融资平台等国企借用多个村民、村集体等名义，违规归集各类涉农贷款46.66亿元，用于偿还自身债务本息等。
⑤ 虚假化债，6个地区通过直接修改债务台账、将政府债务转为企业债务、以新债垫还旧债等方式，虚假化解政府债务23.2亿元。
金融风险涉及银行对房地产贷款投放和地方政府债务风险，尤其值得关注的是此次在审计报告中提到金融机构对于融资平台账户资金异常流动监管负有责任：
5 家银行对账户资金异常流动监管不力，11家地方融资平台借机向公众集资247.43亿元，主要用于偿还存量债务等，所承诺保底年化收益最高达12%，使债务风险向涉众领域外溢。
