来自国务院国资委的消息，近日，国务院国资委、国家发展改革委联合出台政策措施推动中央企业创业投资基金高质量发展，支持中央企业发起设立创业投资基金，覆盖“募投管退”全流程的市场化激励机制。以具备硬科技实力的种子期、初创期、成长期的科技创新企业为主要投资标的，投早、投小、投长期、投硬科技。事实上，央企入局创投市场并不新鲜。从2014年开始，国务院国资委就分别选择了19家央企开展国有资本投资公司试点。最近两年，LP（有限合伙人）出资结构从以市场化资金为主，也转变为以政策型LP和产业资本为主。根据清科研究中心的数据，2024年上半年，国有控股和国有参股LP的合计披露出资金额占比达81.2%，国有资本已然成为支撑中国创投市场的重要力量。但与此同时，投资周期较短、单一的投资评价机制等现实问题一直阻碍着国资的稳定性。业内人士指出，而此次两部门联合出台的政策旨在“对症下药”，这一系列政策措施解决了中央企业创业投资基金“投什么”“能够投”“敢于投”的问题，有利于推动国资成为更有担当的长期资本、耐心资本。
该政策一大亮点在于致力于成为创新企业的长期陪伴者。中央企业创业投资基金存续期最长可达 15 年，相较于一般股权投资基金近乎翻倍。一直以来，科技创新企业需要长线投资已是共识。五道口金融学院的田轩，经常接触科技企业创始人。他此前告诉《财经》，企业家普遍反映，需要3年、5年，甚至8到10年，才能实现技术成熟和市场爆发。甚至有企业从2014年左右开始融资，八轮融资过后，至今仍未实现盈利，长线支持无疑是非常重要的。然而，田轩指出，美元基金的投资周期通常为10+2年，国内基金则是3年至5年或5年至7年，这是由于LP构成不同造成的。而此次政策延长了中央企业创业投资基金存续期，最长可达15年，这意味着被投资企业在成长道路上有了更稳定、更持久的资本后盾。在资金募集方面，政策支持中央企业多管齐下。一方面，围绕主责主业设立多种类型创业投资基金，如概念验证基金、种子基金、天使基金等，精准对接科技成果转化及企业成长需求。另一方面，鼓励国有资本运营公司等设立创业投资母基金，发挥放大投资功能。同时，积极吸引商业保险资金、社会保障基金等长期资本参与，共同打造创业投资资本集群。事实上，在美国，养老基金是风险投资市场最大的机构投资者之一。2023年，美国最大的养老基金——加州公共雇员退休系统（Calpers）便计划将其另类资产投资组合中的风险投资比重从1%提高至6%，资产规模从8亿美元提高至50亿美元，使其成为美国风投领域最大的机构投资者之一。而当前国内社保基金和养老金等公共资金进入风险投资领域确实存在较大的限制和约束。《财经》此前采访的多位专家表示，壮大耐心资本，首先需要“解放思想”，放宽社保基金、保险资金、企业年金、地方政府产业引导基金等各类长线资金进入创投行业的限制。而此次政策指明国资与其他资本共同打造创业投资资本集群，其实也为社保基金、保险资金等长线资金参与风险投资领域提供了更明确的政策导向与合作契机。与此同时，一直以来，国内资本普遍存在IPO依赖症，也给国资带来了很大的顾虑。开源证券数据显示，2021年通过IPO方式退出的项目占比近70%，通过并购方式退出的占比仅为4.2%。而近两年，二级市场IPO数量明显减少。Wind（万得）数据显示，2023年A股上市公司313家，通过IPO合计募资3565.39亿元，IPO企业数量和募资金额分别同比下降26%、39%。这给一级市场的资本退出带来很大影响。对此，此次通知指明中央企业要为创业投资企业提供战略引导、产业应用、资源对接、资本运作等支持，符合条件的优质项目可以通过市场化方式由中央企业并购，也可上市、股权转让。多元化的退出渠道会为创业投资资本提供更灵活、更具适应性的变现途径，也有助于稳定创业投资市场预期，吸引更多社会资本参与创业投资活动。在实际运作层面，政策明确，中央企业发挥创新主体作用，以创业投资基金为 “探头” 和 “触角”，积极挖掘优质创新项目。支持中央企业创业投资基金与高等院校、科研院所、科技孵化器、产业园区等加强合作，构建面向市场的科创孵化和产业投融资机制。来自国务院国资委的数据显示，2023年，中央企业完成战略性新兴产业投资2.18万亿元，全年央企战略性新兴产业营业收入首次突破10万亿元。中央企业在新一代移动通信、人工智能、新能源汽车等重点领域取得了一批重要成果，产业向“新”提质升级，为新质生产力加速发展形成新支撑。
2024年6月，国务院办公厅发布的《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》首次明确提出，要“改革完善基金考核、容错免责机制”，并探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。9月18日召开的国务院常务会议又提出，完善国有资金出资、考核、容错、退出相关政策措施。现实中，国有资本不健全的考核和免责机制给创投市场的发展确实带来了阻碍。田轩介绍，政府引导基金大多是每年考核一次，显然不符合科技创新的规律。投资考核与政绩高度挂钩的机制，国有资本普遍追求短期回报、较高的返投比例等都与“耐心资本”的定位存在一定差距。针对这些国资创业投资痛点，此前，地方国资已经在积极尝试探索。广东、湖北、湖南等多地专门出台文件，明确建立和完善国资创投机构业绩考核、激励约束和容错机制。例如今年7月上海市人民政府办公厅发布《关于进一步推动上海创业投资高质量发展的若干意见》，其中提出，优化国有资本考核与评价机制。同月，成都高新区在国资容错机制上开启新探索——种子、天使、创投、产投、并购基金等政策性基金的容亏率从80%到30%进行设置，市场化基金的容亏率设置为20%。数据层面，根据《2024年国有投资机构激励与尽职免责（容错）机制调研报告》，最新调研显示，超六成（63.16%）受访机构建立尽职免责（容错）机制，其中近半数（48.87%）纳入绩效考核体系，更加宽松友好的风险包容氛围正在营造建立。激励机制方面，超八成（84.96%）受访机构已采用绩效考核体系，侧重关注投资进度、财务回报及产业引导效应。而建立激励机制的受访机构刚过半数（57.14%），集中体现在“投资”和“退出”环节，激励机制实现“募投管退”全环节覆盖的机构仅有不到四成（39.85%）。而本次政策则从各部门全行业出发，健全考核和尽职合规免责机制，进一步推动全国各地的国资容错机制加速建立。首先，政策明确指出要建立全生命周期考核机制，以功能作用为重点，“算总账” 与 “算大账” 相结合，合理容忍正常投资风险。在各类监督检查中，更加关注基金投资组合整体而非单个项目、关注功能作用和战略价值而非短期财务盈亏、关注未来长期发展趋势而非当前阶段性问题。与此同时，符合基金功能定位和投资策略的项目出现投资失败、未达预期或者探索性失误，但相关人员依法合规、履行忠实义务和勤勉尽责义务、没有牟取非法利益的，可按照规定不予、免予问责。此次考核和免责机制的完善，明显更加符合耐心资本的初心。有国资专家分析，国资容错机制的建立传递了政府正在努力营造一个更加包容、更加鼓励创新的创业环境的积极信号。长远来看，这也将增强中国在全球创新格局中的竞争力。
此外，遵循市场运作规律，此次政策在 “放活” 与 “管牢” 间寻求平衡。一方面，建立市场化投融资机制，简化早期项目决策流程，提高投资效率；另一方面，建立激励约束机制，实现投资团队与基金利益深度绑定。事实上，处理好国有资本和市场化风险投资基金的关系确实非常重要。探针资本的创世合伙人严晶晶告诉《财经》，市场化基金做纯粹的资产配置，目标是获取收益，而政府引导基金的核心诉求则是招商引资、提高就业、增加税收以及协助地方产业链升级，盈利是第二位的。底线是确保不亏损，GP的投资行为就会受到一定限制。易凯资本创始人王冉也指出，地方国资宁肯不干、不能干错，普遍优先劣后的结构化回报方案，宁肯放弃一些商业回报也要把风险尽可能转嫁他人；普遍追求决策和执行决策的流程万无一失，决策和执行的效率极为低下；普遍在遇到问题时首先从个人免责而不是从LP经济利益最大化的角度思考问题，宁愿实质商业利益受损也要保证以“撇清责任”为最高原则的“程序正义”。这种冲突让许多投资人担心，国有资本做风险投资，“输不起”，由此可能加剧创业者与资本之间的信任裂痕。因此，处理好国有资本与市场化风险投资基金的关系，本次政策引导中央企业创业投资基金管理公司既要“放得活”，又要“管得住”，既符合市场一般规律又体现国有企业特点，实现投资团队与基金深度绑定，与出资人共进退。值得注意的是，此前据人民网报道，有业内人士指出央企开展金融业务的目的是探索产融结合，实现以融促产，推进实业更好发展。国资央企要坚持回归本源、聚焦主业，着力严控增量，切实优化存量，立足发展与企业产业特点相符合、主业需求相配套的金融业务，提高为主业服务的金融业务占比。根据政策，下一步，国务院国资委将会同国家发展改革委等部门指导中央企业有序规范推进创业投资基金设立运作，建立创业投资与创新项目对接机制，推动国有资本加大前瞻性战略性新兴产业投资布局，为培育发展新质生产力、实现高水平科技自立自强提供资本支撑。（作者为李敏《财经》实习生；孙颖妮为《财经》记者）
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