金融创新的要义 | 三中全会系列解读

财经

2周前

市场与金融都是基于信用的活动，这信任包括所有市场参与者之间的关系，即包括交易各方、交易者与监管者、交易者与政府。...为了确保市场和金融正常运行，也为了确保政府有效发挥弥补市场失灵的作用，不仅需要科学、完善和稳定的法规体系，更需要良好的依法行政、依法执法、依法监管的环境。

金融领域落实决定精神，不能就金融论金融，必须着眼进一步全面深化改革的全局探索金融改革和金融创新之路

文 | 刘晓春

编辑 | 张威袁满

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）是今后一段时期进一步全面深化改革的纲领性文件，为进一步全面深化改革明确了方向和原则。全面落实《决定》要求，需要在改革过程中不断有理论创新和实践创新。

服务实体经济，服务进一步全面深化改革，是金融的使命和目的，同时也是金融使命和目的的前提和基础。所以，金融领域落实《决定》精神，不能就金融论金融，而必须着眼进一步全面深化改革的全局探索金融改革和金融创新之路。

发挥金融配置资源的功能

“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，市场配置资源的渠道或手段主要就是金融。金融要发挥配置资源的功能，完全依赖于市场机制的作用。计划经济时代也有金融机构，因为没有市场机制，金融机构只是根据国家计划办理业务，并没有发挥配置资源的作用。有市场，但市场机制不畅通，金融所能发挥的作用同样是有限的。经济稳则金融稳，金融活则经济活，正是金融和市场关系的体现。发达的金融，一定与发达的市场相伴生。

市场失灵是市场固有的现象，原因可能是人们对个别市场现象、社会事件判断形成的恐慌情绪，可能是某个系统重要性机构发生风险的外溢效应，可能是旧的发展模式、行业模式走到尽头，也可能是政府不当干预等等，计划经济可以说是一种市场失灵的极端形式。

理论上，市场失灵可通过市场的自我调节重新恢复活力，但恢复过程无论长短，必然会造成对相当范围社会、社会成员一定程度的损害，这种损害有时可能会导致一个社会的崩溃。因此，当市场失灵到一定程度时，需要发挥政府的作用。“更好发挥政府作用”，目的在于修复失灵的市场，不是以政府挤压市场，甚至替代市场。所以，政府管理宏观经济的要义是采用一切手段利用市场机制、激活市场机制以达到修复市场的目的，也即是《决定》所说的“既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力”。即使是为了实现产业政策等战略目标，政府所有政策也是要利用市场机制、激发市场机制以实现目标。

事实上，无论政府采取什么措施，机构、个人都是以市场机制的方式来应对的，即以机构或个人利益最大化的方式来应对政府出台的各种政策。政策不对路，在机构和个人追求利益最大化过程中可能会导致市场扭曲、收缩甚至窒息。只有在政府利用市场机制、激发市场机制的过程中，金融才能有效发挥配置资源的作用，支持经济健康发展。

2010年，香港房地产市场迎来繁荣期，商品房价格快速上升。为了防止房价上涨过快导致风险，香港特区政府和金融管理局出台了几轮政策。主要是规范按揭贷款市场和业务，提高按揭贷款首付款比例，限制不同总价房子按揭贷款的成数等。然而，几轮辣招并没有抑制住房价的上涨势头，原因是当时推高房价的主力是内地买家。这些买家实力雄厚，大多数全款购房，对首付款和按揭贷款成数并不敏感。

针对上述情况，香港特区政府当时出台了买家特别印花税，以增加非香港居民的购房成本。应该说，这一系列措施，一定程度上起到了抑制房价过快上涨的作用。但政府和监管依然把交易的选择权留给了市场主体，无论香港居民或非香港居民都有在香港购房的自由，银行有发放按揭贷款的自主权。

政府和监管只是利用市场机制，并不抑制市场机制作用，更不取代市场机制。

法治是金融发挥作用的基础

市场与金融都是基于信用的活动，这信任包括所有市场参与者之间的关系，即包括交易各方、交易者与监管者、交易者与政府。确保信任的基础是法律和规则。为了确保市场和金融正常运行，也为了确保政府有效发挥弥补市场失灵的作用，不仅需要科学、完善和稳定的法规体系，更需要良好的依法行政、依法执法、依法监管的环境。所谓良好的营商环境，就是政府的思维方式和行为方式。一定意义上也可以说，有什么样的法治环境，就有什么样的市场和金融形态。

《决定》提出了“深入推进依法行政”的一系列改革任务，这对市场和金融健康发展尤其重要。中国地方政府事权繁多，需要认真梳理，纳入法律管理。一方面所有事权都须有法律明确规范，包括职责、边界，另一方面也要有明确的办事流程。

就市场和金融而言，政府出台政策措施，需明确两个问题：一是否有利于弥补市场失灵，即是否有利于市场机制发挥作用。政府不应越俎代庖替代市场功能，或者以行政命令替代法规，禁止某项业务，抑或批准开办某类业务。在按照国家战略鼓励、扶持新兴战略产业、高科技产业的同时，不应以行政政策挤压、淘汰合法的非战略新兴产业和非高科技企业；二是否有法律授权、符合法律程序。

《决定》还提出“健全公正执法司法体制机制”的改革任务。这里就市场和金融适当扩大依法执法的概念，包括法律和监管政策的执行。有完善的法律、规定、监管政策，不能得到有效的执行，法规只能是摆设。法规、监管政策的制定和执行首先需要稳定性。稳定性是指，法律、监管政策不因宏观经济运行的波动而来回变动，法律、监管政策的执行也不因宏观经济运行的波动而时宽时严。应该严格区分宏观调控政策、宏观调控工具与法律、法规及监管政策的职能。

其次，法规、监管政策的制定和执行需要一致性。一致性是指，不同法律、监管政策对相同事项的规定应相互衔接，执行过程中需遵循同一标准。最近国家金融监管总局发布了《关于普惠信贷尽职免责工作的通知》，很好地解决了目前普惠信贷工作中的堵点难点，但能否达到应有效果，还要看具体执行。关键点在于，监管机构、贷款机构及财税、纪检、检察等部门在执行相关职能过程中都能遵循上述《通知》的要求处理相关事项。

改革农村金融体系

目前中国农村与30年、40年前相比已经发生了翻天覆地的变化，处在一个新的转折期。被定义为农村的区域有三种状态：一是已经基本城市化；二是基本工业化；三是依然是纯农业地区。三种类型区域都有两个共同现象，首先是年轻人都已离开农村、农业领域，甚至不愿意进入县域的工业领域工作；其次是农业生产方式正在发生悄然改变，即一家一户的耕作方式已然式微，农业规模化、综合化、现代化经营正在兴起。在这种情形下，继续以服务农户为主设计农村金融体系和农村金融产品，不仅是无用功，而且会增加中小金融机构的风险。未来在农村地区依然会有农户金融的存在空间，但一定不是农村金融的主流模式。

《决定》提出，“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”“深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。健全便捷高效的农业社会化服务体系。”“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。”这些改革的实施，将全面改变中国农村、农业的面貌。

首先，农业不再是一家一户的种养殖业，种养殖业与农产品收购、运输、加工及城市食品加工服务业不再是相互割裂的。现代农业将是规模化、综合化、智能化的产业；其次，农业人口将大规模市民化，今后不再有传统意义上的务农人员，而是农业产业的经营者和劳务人员；第三，城乡进一步融合，传统的乡村将逐步消失。农村金融体系的改革和农村金融的创新需面向这些改革展开。

1.因地制宜确定城市化、工业化、纯农业三类不同农村区域农村金融体系改革的方案。部分地区农商行改革应与城商行改革统筹安排。

2.为适应现代农业发展的金融服务需要，在适当保留少量县域以下法人银行的基础上，兼并重组现有农商行、村镇银行甚至城商行，组建地市以上规模的地方商业银行。

3.提升业务经营管理能力，围绕城乡融合发展创新金融产品和金融服务。一、为规模化、综合化、现代化经营的新型农业经营主体提供全方位的金融服务和产品；二、为农村各类土地流转提供合适的金融服务和产品；三、为农民有偿退出农村各类土地权提供便捷、保值增值的金融服务和产品；

4.为农民市民化，进城创业就业提供适配的金融服务和产品等。

构建科技金融体制

《决定》提出，“构建同科技创新相适应的科技金融体制，加强对国家重大科技任务和科技型中小企业的金融支持，完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策。健全重大技术攻关风险分散机制，建立科技保险政策体系。提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性。”

科技金融是进一步全面深化改革中金融面对的一个新课题。以前金融支持的主要是成熟技术应用下的经济活动，科技创新，除了近年一些风险投资，其他金融领域涉足相对比较少。科技创新，投资的时间长，不确定性大，失败的风险高。商业性的金融支持科技创新，不能只靠情怀和觉悟，需要有相应的制度安排。

长期资本、耐心资本，并不是单纯长期闲置的资金。即使是社保基金、保险资金等长期资金，为了保值增值，也可以进行短期市场操作。大量短期资金长期在一个市场或一项资产上频繁进出，只要存量相对稳定，对于融资人而言，就是长期资金。就风险投资而言，风险投资基金之所以能承受科技创新投资风险，是需要相应的制度安排的。

制度安排能够确保收益覆盖风险。所谓收益覆盖风险有两层含义：一是风险投资基金的最终投资人的其他各类投资收益能够覆盖他用于风险投资的所有损失。任何投资人都不可能将大部分资本配置于风险投资资产，一般只会将非常小的部分用于风险投资，这部分小到即使全部损失都不会对自己整体投资产生影响，也就是说，自己的其他投资收益足以弥补这部分损失。二是风险投资基金管理人进行具体的风险投资中，成功项目的收益足以覆盖失败项目的损失。只有符合这两项要求的资本才能称之为耐心资本。以此为基础，还要有财税、考核等制度的安排，方能使长期资本真正具备耐心。如果能实现这样的安排，政府基金、股权基金、信贷资金等都可以成为耐心资本支持科技创新。

以人们一般认为不适合做风险投资的信贷资金为例。可以考虑确定银行每年拨出总资产的万分之五用于科技创新贷款。每年万分之五，几年累计是非常大的量。但对一家银行而言，每年多万分之五的坏账损失并不会伤筋动骨。

以此为基础，还需要一些配套的制度安排：一是允许银行与借款人协商除利息以外的特殊收费安排，分享企业今后成功的收益，以实现成功的信贷项目收益能覆盖失败项目的损失。二是这类贷款的收益，会计核算上应该先计入特殊拨备，而不是计入当期损益，以确保这部分收益首先被用于核销这类贷款可能的损失，并根据这类贷款的规律制定拨备回拨规则。三是对这类贷款应免征增值税等相关税项。四是银行和监管对这类贷款的资产质量等应制定特殊考核和监管办法。相信，如果有这样的制度安排，银行就会有动力去支持科技创新，同时也不会造成系统性金融风险。信贷资金经过这样的安排能支持科技创新，政府引导基金、股权投资等应更容易安排。

关于提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性。在目前紧张的国际地缘政治博弈形势下，在减少负面清单，进一步对外开放的同时，高科技领域投资需要在法规上区分三种外资情形：一是单纯的财务性投资；二是技术合作型投资；三是战略收购型或技术控制性投资。对三类投资需有不同的政策。此外，为了应对美国等西方国家对中国高科技领域投资的控制，可以考虑通过特定的设计和架构调整，吸引欧美投资者的资金，避免受到美国等长臂管辖。如，可以在特定区域如上海临港新片区设立针对高科技企业的离岸投融资市场，制定特殊的法律框架，允许各种股权及金融架构设计，给外资以充分的金融产品设计和投资的自由度，完全的资金进出便利等。

（作者为上海新金融研究院副院长）

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