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地方财力的救命稻草：中央转移支付（2024年版）

杠杆游戏

4个月前

这意味着中央对地方转移支付在体量上分别占地方狭义本级财政收入（第一本账）的87.73%和广义本级财政收入（第一本账、第二本账与第三本账的合计）的54.70%。

文|任庄主

来源|梧桐樹智庫（ID：Phoenix-Tree-Capital）

【正文】

本文聚焦中央对地方转移支付。

一、地方政府财力的构成：本级财力、中央对方转移支付和地方政府债券发行

（一）地方财力是防范化解地方债务风险、支持广义公共财政支出的基本保障，而中央对地方转移支付作为地方财力的重要组成部分，对地方财力的影响举足轻重。

（二）总体来说，广义上的地方财力主要包括三个部分，即地方本级财力、中央对地方转移支付以及地方政府债券。其中，地方本级财力主要指地方的三本账。

当然除上述财力外，其它有助于支撑地方支出的资金来源同样可视为地方财力的有效补弃，如地方争取到的中央预算内投资、政策性金融工具以及再融资等其它配套资金。这主要是因为，地方政府争取到的其它配套资金有助于在支撑其支出的同时，减少其财力支出，那么省下来的这部分支出实际上也是地方财力的组成部分。

二、广义财政收支缺口（接近15万亿）全靠中央对地方转移支付、地方政府债券来弥补

在界定地方财力之后，我们便可以大致通过数据来推算地方财力的真实情况（这里以2023年数据为例）。

（一）2023年地方本级财政收入、本级政府性基金收入和本级国有资本经营收入分别为11.72万亿、6.63万亿和4480亿元，对应支出分别为23.64万亿、9.65万亿和1895亿元，即地方本级广义财政的第一本账笔第二本账的收支缺口分别为11.92万亿、3.02万亿，第三本账的收支盈余为2595亿元。

故地方本级狭义和广义财政收支缺口分别为11.92万亿和14.68万亿，这个缺口就需要靠中央对地方转移支付、地方政府债券来弥补。

（二）2023年地方政府债券发行额与净增额分别为9.33万亿元和5.66万亿元，同时中央对地方转移支付规模为10.28万亿，也就是说中央对地方转移支付、地方政府债券在2023年为地方政府提供了合计15.94万亿的财力，这一部分财力在支撑14.68万亿的广义财政收支缺口后还约1.26万亿。

那这1.26万亿的剩余财力去了哪里呢？即特殊再融资债（数据上不一定完全对应、但误差应该不会太大），因为特殊再融资债对应的支出不在上述支出范围内

三、中央对地方转移支付的重要性：贡献地方狭义和广义财力的47%和35%左右

（一）数据上看，2023年地方本级财政收入、政府性基金收入和国有资本经营收入分别为11.72万亿、6.63万亿和0.45万亿（即地方狭义和广义本级财力分别为11.72万亿和18.80万亿），同年中央对地方转移支付收入则达到10.28万亿。

这意味着中央对地方转移支付在体量上分别占地方狭义本级财政收入（第一本账）的87.73%和广义本级财政收入（第一本账、第二本账与第三本账的合计）的54.70%。也就是说，中央对地方转移支付在体量上接近地方的第一本账（比例最高时达91%）。

（二）如果把中央对地方转移支付也视为地方财力的主要部分，则会发现中央对地方转移支付在体量上分别占地方狭义财力和广义财力的46.73%和35.36%。

趋势上看，中央对地方转移支付的体量占地方本级狭义财政收入的比例呈上升态势，目前已由2015年的51%上升至85%以上，占地方本级狭义财政收入的比例亦呈上升态势，目前也已由2018-2019年的40%左右升至55%。

（三）2022年以来，受地方财政的第二本账萎缩影响（体量从2020年的9.78万亿萎缩至2023年的6.63万亿），中央对地方转移支付的重要性也在逐步提升。因此，无论是体量，还是贡献率，中央对地方转移支付均可被视为地方财力的救命稻草。

（四）同时需要说明的是，中央对地方转移支付主要体现在地方财政的三本账，不过从金额上看，中央对地方第二本账、第三本账的转移体量较小，基本可以忽略。

四、中央对地方转移支付的基本内涵

（一）财政转移支付是财政系统的一项宏观调控工具

在明晰完中央对地方转移支付的重要性和体量后，有必要对转移支付的基本内涵进行讨论。简单来说，财政转移支付是指上级政府对下级政府无偿拨付的资金，这里主要聚焦中央对地方的转移支付（其它还包括地方上级政府对下级政府的转移支付。

可见，转移支付主要用于解决地区财政不平衡问题，以推动实现地区间基本公共服务均等化，目前已被视为政府实现调控目标的重要政策工具。

（二）当前财政转移支付体系已初步建立

1994年实行分税制财政管理体制以来，我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度（之前应该是反方向的地方向中央转移支付），随后在十八届三中全会、《深化财税体制改革》和2014年新修改的预算法等政策文件的推动下，财政转移支付体系才真正规范起来。期间，值得关注的几件事如下，

1、自2015年起，中央财政单独编制中央对地方转移支付分地区预算草案，反映转移支付预算分项目、分地区情况。

2、2016年，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），提出了财政事权和支出责任划分改革的总体原则。

3、2019年，中央财政整合设立共同财政事权转移支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任。不过，为与预算法规定衔接，共同财政事权转移支付暂被列入一般性转移支付。

4、2020年，为应对新冠疫情冲击，按照党中央、国务院决策部署，中央财政创设财政资金直达机制，在保持现行财政体制不变、资金分配权限不变和保障主体责任不变的前提下，建立了“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的工作流程。

（三）体系构成：一般性转移支付为主体+专项和共同财政事权转移支付为补充

目前我国已经构建了“一般性转移支付为主体+专项转移支付和共同财政事权转移支付为补充”的框架，总体上以财政事权和支出责任为划分依据。具体看，

1、一般性转移支付主要用于均衡地区间财力配置，保障地方政府日常运转和推动区域协调发展，由下级政府统筹安排使用。

2、专项转移支付按照法律、行政法规和国务院的规定设立，用于办理特定事项，引导地方贯彻落实党中央重大决策部署。

3、共同财政事权转移支付主要用于履行中央承担共同财政事权的支出责任，增强地方对基本民生和基本公共服务的保障能力。

五、中央对地方转移支付：与地方承担财政事权相对应，故算不上地方的自主财权

相较于地方财政的第一本账、第二本账和第三本账来说，中央对地方转移支付严格来讲并不算地方的自主财权，这主要是因为其与地方承担的财政事权和支出责任相对应。其中，

（一）根据《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发（2014）71号），合理划分中央和地方事权与支出责任，逐步推进转移支付制度改革，明确“属于共同事权的，由中央和地方共同分担支出责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央通过一般性转移支付给予支持，少量引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持”。

（二）根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发（2016）49号），财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。其中，财政事权由中央决定，

1、将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权，由中央承担支出责任。

2、将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权，由地方承担支出责任、缺口通过发债（针对部分资本性支出）和上级政府转移支付来弥补。

3、将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，区分情况划分支出责任。

六、中央对地方转移支付改革的方向：继续增加一般性转移支付、清理整合专项转移支付

二十届三中全会明确了中央对地方转移支付的后续改革方向，而这一改革方向整体上看具有较强的延续性，具体如下，

（一）清理规范专项转移支付，这是一以贯之的导向和要求，如国发（2014）71号文便已提出清理整合专项转移支付。初步统计来看，目前我国般性转移支付共计13项、专项转移支付共计116项，其对应的转移支付规模分别为8.51万亿和1.77万亿，可见专项转移支付不仅品类繁杂，且是每一类的规模也比较小。

按此方向，后续一部分专项转移支付项目应会分别列入中央本级支出项目和一般性转移支付中，同时部分专项转移支付项目还会进行整合。

（二）增加一般性转移支付，这同样是一以贯之的导向和要求，即继续逐步增加一般性转移支付规模格比例，目前一般性转移支付占比已经达83%左右。可以预期，在地方财政困难愈发明显的情况下，后续又均衡地方财力的一般转移支付预计仍将保持稳定增长。

（三）加大对转移支付资金的考核激励与审计监督力度，以使转移支付资金能够真正发挥均衡地方财力和公共服务的作用，避免转移支付资金被挪作它用。

七、中央对31个省级行政区转移支付情况：谁的依赖度较高？

（一）如果仅从转移支付的绝对体量来看，31个省级行政区从中央获得的转移支付体量虽有一定分化，但并不明显，反倒是阶梯型特征比较突出。其中，四川、河南、河北与湖南等四地在2023年从中央获得的转移支付均超过5000亿元，位居前四；湖北、黑龙江、云南、新疆、安徽、广西等五地在2023年从中央获得的转移支付均位于4000-5000亿元之间，另有贵州、山东、江西、内蒙古、辽宁、甘肃、陕西、吉林等八地在2023年从中央获得的转移支付位于3000-4000亿元之间，而天津、上海、海南、宁夏、浙江、北京、青岛、福建等8个地区在2023年从中央获得的转移支付体量均低于2000亿元。

（二）如果将“获得的转移支付金额/一般公共预算收入”作为衡量地方财政对转移支付依赖度的指标，则会发现，地方财政对转移支付的依赖度平均为87.73%，

1、依赖度较低（低于上述平均值）的地区只有9个，分别为上海（14.61%）、浙江（15.15%）、广东（19.95%）、北京（24.56%）、江苏（25.63%）、天津（40.29%）、山东（50.34%）、福建（55.29%）和山西（73.03%）。

2、依赖度较高的地区（超过200%）同样有8个，分别为西藏（1068.19%）、青海（446.86%）、黑龙江（340.26%）、甘肃（338.54%）、吉林（300.42%）、宁夏（255.83%）、广西（230.07%）和云南（203.41%）。

显然，虽然地方财政对转移支付的依赖度高低大致可以用来衡量各地财政的紧张情况。

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