近日，山东省生态环境厅关于公开征求《山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法（征求意见稿）》意见建议的函（以下简称“征求意见稿”）指出，2025年5月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（中办发〔2025〕36号）确立了“到2027年，排污权交易制度建立健全”的主要目标。为建立健全我省排污权有偿使用和交易制度，我厅牵头起草了《山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。
征求意见稿明确，本办法适用于山东省行政区域内钢铁、焦化、炼化、火电、煤制液体燃料、基础化学原料、水泥、化肥、轮胎、石灰、平板玻璃、建材、有色金属、塑料及合成树脂、石墨及碳素等行业排污单位排污权有偿使用和交易活动管理工作。
征求意见稿编制说明中还指出山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法的必要性，构建“谁排污、谁付费，谁减排、谁受益”的激励约束机制，健全市场化、法治化环境治理体系，助力绿色低碳高质量发展。
全文如下：
山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法
（征求意见稿）
第一章 总 则
第一条 为建立健全环境资源要素市场化配置体系，规范推进排污权有偿使用和交易试点工作，根据《中华人民共和国生态环境法典》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（中办发〔2025〕36号）、《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号）等有关要求，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于山东省行政区域内钢铁、焦化、炼化、火电、煤制液体燃料、基础化学原料、水泥、化肥、轮胎、石灰、平板玻璃、建材、有色金属、塑料及合成树脂、石墨及碳素等行业排污单位排污权有偿使用和交易活动管理工作。
第三条 本办法所称现有排污单位是指在本办法生效之前，已建成投产，以及环境影响评价文件已经审批或者备案但未投入正式生产或者运行的排污单位。
第四条 本办法所称污染物，是指国家作为约束性指标进行总量控制的污染物，或者对环境质量有较大影响的其他污染物。纳入试点的污染物暂定二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物、化学需氧量、氨氮和总磷7项。
第五条 本办法所称排污权，是指排污单位按照国家规定的污染物排放总量控制要求，经生态环境主管部门核定，允许其在一定期限内按规定的污染物排放标准向环境直接或间接排放限定种类和数量污染物的权利。
排污权有偿使用是指排污单位对经生态环境主管部门核定的排污权按规定缴纳使用费，或通过排污权交易有偿获得排污权的行为。
排污权交易是指政府、排污单位对其拥有的排污权进行交易流转的行为。
排污权储备是指政府对无偿收回或回购的排污权实施储备管理的行为。
排污权储备管理机构是指在政府依法授权和生态环境主管部门指导下，从事排污权储备、有偿使用和交易等工作的专门机构。
排污权出让收入是指政府以有偿出让方式配置排污权取得的收入，包括采取定额出让方式出让排污权收取的排污权有偿使用费，以及通过公开拍卖（竞价）等方式出让政府储备排污权取得的收入。
排污权抵押贷款是指借款方以有偿取得的排污权为抵押物，在遵守国家有关法律、法规和信贷政策的前提下，向贷款方申请获得贷款的融资活动。
排污权租赁是指排污单位将有偿获得的排污权以租赁的形式临时给其他排污单位使用的行为。
第六条 生态环境、财政、发展改革、税务、人民银行等有关主管部门按照职责，组织制定相关配套管理政策，履行相关职责，共同推进排污权有偿使用和交易试点工作。
第七条 有偿取得排污权的排污单位，不免除其法定污染治理责任和依法缴纳环境保护税等其他税费的义务。
第二章 排污权确权与有偿使用
第八条 排污权确权应当按照公开、公平、公正的原则，依据有关法律法规标准、污染物总量控制要求、排污许可要求和污染物排放现状等，采用全省统一的核算标准核定。具体核算方法由省生态环境主管部门负责制定并向社会公布。
排污单位对排污权核定结果有异议的，可向生态环境主管部门申请复核。
第九条 排污权确权实行分级管理，省生态环境主管部门负责全省总装机容量30万千瓦及以上火力发电和热电联产排污单位的排污权确权，设区市生态环境主管部门负责组织开展其他排污单位的排污权确权。
省生态环境主管部门对全省排污权确权工作实施监督、指导，并组织抽查审核。
第十条 排污权以排污许可证的形式确认，初始排污权有效期为5年，排污权的有偿使用和交易信息应在排污许可证载明。按规定不需要申领排污许可证的排污单位，排污权以排污权证的形式确认。排污单位排污权发生变化的，应同步重新申请变更排污许可证。
第十一条 试点行业排污单位均实行排污权有偿使用制度。
现有排污单位应当按照生态环境主管部门核定的排污权和发展改革部门规定的征收标准缴纳排污权有偿使用费。试点初期现有排污单位暂免缴纳排污权有偿使用费，若其将无偿取得的富余排污权进行转让，应当按照规定一次性补缴富余排污权有偿使用费。
排污单位新（改、扩）建项目的新增排污权，必须通过排污权交易有偿获得。
第十二条 省发展改革部门会同财政、生态环境等部门根据污染治理成本、生态环境资源稀缺程度、经济发展水平等因素，科学合理确定排污权有偿使用费征收标准，并根据市场供需关系、污染治理形势等适时调整。
第十三条 排污单位新（改、扩）建项目应严格执行污染物等量或倍量替代政策要求，以排污权交易方式取得的排污权，应与削减替代量保持一致，其排污权根据生态环境主管部门确权结果确定。
第十四条 排污单位对其有偿获取的排污权，在有效期内具有使用、转让、抵押和租赁等权利。有效期满后，排污单位需要延续排污权的，应当向生态环境主管部门申请重新核定排污权，并继续缴纳排污权有偿使用费。
第三章 排污权交易
第十五条 排污权交易主体分为转让方、受让方和排污权储备管理机构。
转让方是指合法拥有富余排污权的排污单位。
受让方是指因实施新（改、扩）建项目需要新增排污权的排污单位。
第十六条 排污权市场交易活动应按照规定在全省统一排污权交易系统进行，所有排污权交易主体不得实行场外交易。排污权交易可采取公开竞价、协议转让或国家法律、行政法规规定的其他方式开展。
省级公共资源交易平台运行服务机构依托公共资源交易平台，负责全省统一排污权交易平台的建设、管理和维护，省生态环境主管部门提供必要的支持与指导。
第十七条 排污单位新（改、扩）建项目新增排污权，需要在建设项目环境影响评价文件批复前获得。
第十八条 符合下列条件的排污单位，经生态环境主管部门核定可将有偿取得的富余排污权转让：
（一）主动淘汰落后和过剩产能减少污染物排放的；
（二）实施清洁生产、污染治理、技术改造升级等措施减少污染物排放的；
（三）主动关停，不再排放污染物的；
（四）其他可以转让的情形。
第十九条 排污权跨设区市交易，应当经省生态环境主管部门批准，且符合下列要求：
（一）大气污染物排污权交易应符合大气污染物排放总量替代管理政策要求；
（二）水污染物排污权交易原则上应在省级同一流域。
第二十条 排污单位转让富余排污权时，只能转让经生态环境主管部门核定，并在有效期内的排污权。
第二十一条 排污单位有下列情形之一的，不得作为排污权交易主体：
（一）位于被限批区域的，限批期间不得作为排污权受让方；
（二）被实施挂牌督办并仍在挂牌督办期的；
（三）其他法律法规规定不得进行交易的情形。
第二十二条 排污权转让方在完成排污权交易后，应当及时按程序注销、变更排污许可证。排污权受让方在转让方完成排污许可证注销或变更后，方可申领、重新申请排污许可证。
第四章 排污权储备
第二十三条 政府应建立排污权储备机制，并依据生态环境质量情况和经济发展需求适时将政府储备排污权投放市场，重点支持省重大项目建设。
第二十四条 政府储备排污权实行分级管理，省市应分别成立排污权储备管理机构，建立排污权储备账户。总装机容量30万千瓦及以上的火力发电和热电联产排污单位的富余排污权纳入省级政府储备，其余政府储备排污权由市级组织确定；产能跨设区市转移腾退的污染物指标，50%纳入省级储备，50%留在产能转出地。
第二十五条 排污权储备主要来源包括：
（一）通过排污权交易回购排污单位的富余排污权；
（二）排污单位破产、被关停、被取缔或迁出本行政区域的，收回其无偿取得的排污权；
（三）政府投入环保资金的排污单位通过污染治理形成的富余排污权，按照政府投入资金比例无偿收回的排污权；
（四）排污单位适用的污染物排放标准、总量控制要求发生变化，依法重新核定排污权后，形成的富余排污权；
（五）其他可纳入政府储备的排污权。
第二十六条 生态环境主管部门会同发展改革、财政等主管部门，可根据排污权市场供需情况适时组织开展排污权回购，回购价格参照现行排污权有偿使用费征收标准确定。
第二十七条 排污单位有偿取得的排污权，自取得之日起2年内未开工，或者停止建设放弃使用排污权的，由排污权储备管理机构按照现行排污权有偿使用费征收标准回购。
第五章 排污权出让收入管理
第二十八条 政府储备排污权出让收入属于政府非税收入，根据储备权限全额缴入同级国库，纳入财政预算管理，统筹用于污染防治等支出。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。
第二十九条 政府回购排污单位排污权所需资金、排污权交易系统建设和运行维护等排污权有偿使用和交易相关工作经费由同级财政预算予以保障。
第三十条 排污权出让收入由生态环境主管部门负责核算和费源信息推送，税务主管部门负责具体征收。财政主管部门会同有关部门负责制定排污权出让收入管理办法。
第六章 排污权抵押贷款和租赁
第三十一条 排污权抵押贷款额度根据抵押排污权评估价值，由各贷款银行自主确定。排污权评估价值可参照有偿取得的排污权价格及当期排污权交易市场价格、政府公开拍卖（竞价）底价综合确定。
第三十二条 排污权抵押贷款期限原则上不超过排污单位排污权有效期限。
第三十三条 人民银行指导金融机构在风险可控前提下开展排污权抵押贷款业务。
第三十四条 通过租赁取得的排污权，仅可以用于排污单位因生产波动等临时新增需求，不得用于新（改、扩）建项目。
第三十五条 排污权租赁期限最长不超过1个自然年。租赁有效期内，排污权指标使用权归承租方所有，但不得出售、转让及再次出租。租赁期满后，排污权指标仍归出租方所有。
第三十六条 新（改、扩）建项目通过排污权交易获取的排污权指标，在投产之前可租赁给其他排污单位。
第三十七条 生态环境主管部门负责排污单位排污权租赁手续办理以及租赁双方排污行为的监督管理。
第七章 监督管理
第三十八条 各级生态环境、发展改革、财政、税务主管部门应当加强对排污权交易的指导和监管，及时查处各种违法违规行为，并视情追究法律责任，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。
第三十九条 各级生态环境主管部门应当综合运用现场执法、总量核算、监督性监测、在线监控等手段，加强对排污单位排污权使用行为的监管。
第四十条 交易双方在交易过程中发生纠纷的，可以向生态环境主管部门申请调解；根据约定申请仲裁，或者依法直接向人民法院提起诉讼。
第八章 附 则
第四十一条 各市可根据当地污染治理和生态环境保护需要，将其他行业和污染物增加纳入本市排污权交易范围。
第四十二条 本办法自 年 月 日起施行，有效期至 年 月 日。法律法规规章对排污权有偿使用和交易有新规定的，从其规定。
《山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法（征求意见稿）》编制说明
现将《山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）编制情况说明如下。
一、编制背景
建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。党的二十大报告提出“健全资源环境要素市场化配置体系”，习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上指出，“要推动有效市场和有为政府更好结合，将碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，支持出让、转让、抵押、入股等市场交易行为”。2025年5月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》要求，健全资源环境要素市场化配置体系，推进排污权等市场化交易，确立了“到2027年，排污权交易制度建立健全”的主要目标。2026年3月，《中华人民共和国生态环境法典》第一百六十七条规定，国家逐步推行重点大气污染物、水污染物等排污权交易，建立健全针对重点污染物排放总量控制指标的排污权交易制度，加强对排污权交易全过程监督管理。我省自2010年起启动试点工作，2021年之前，以市级、县级自行试点为主；2021年之后，以省级统筹选择设区市试点为主，先后选择了东营、临沂、济南、枣庄、聊城5市作为试点城市，并搭建了全省统一的排污权交易平台。为扩大试点成果，更好运用市场机制提高环境资源要素配置效率、促进污染物减排和环境质量改善，亟需在全省范围开展排污权有偿使用和交易，助力绿色低碳高质量发展。
二、编制依据
（一）党的二十大报告提出“健全资源环境要素市场化配置体系”。
（二）2023年12月，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，提出“健全资源环境要素市场化配置体系，把碳排放权、用能权、用水权、排污权等纳入要素市场化配置改革总盘子”。
（三）2024年6月1日起施行的《生态保护补偿条例》提出，“国家建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，完善交易规则”。
（四）2024年8月，《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》提出，“健全资源环境要素市场化配置体系，完善交易制度规范及登记、出让、转让、抵押等配套制度，探索基于资源环境权益的融资工具”。
（五）2024年12月，《国家发展改革委关于印发
（六）2025年5月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》要求，健全资源环境要素市场化配置体系，推进排污权等市场化交易，确立了“到2027年，排污权交易制度建立健全”的主要目标。
（七）2026年3月，《中华人民共和国生态环境法典》第一百六十七条规定，“国家逐步推行重点大气污染物、水污染物等排污权交易，建立健全针对重点污染物排放总量控制指标的排污权交易制度，加强对排污权交易全过程监督管理”。
三、必要性
（一）提升环境资源配置效率，强化总量管控的关键举措。党中央、国务院有关文件明确要求，健全资源环境要素市场化配置体系，开展排污权交易工作。将排污权作为稀缺环境资源市场化配置，替代传统行政化排污管控，可以盘活闲置排污指标，实现环境容量资源高效利用，有效破解重点项目落地排污指标瓶颈问题，平衡生态保护与经济发展。
（二）倒逼企业绿色转型，优化区域产业结构的重要抓手。通过排污权有偿使用，让排污行为产生成本，倒逼高耗能、高排放企业主动节能减排、升级治污设施；同时引导污染物指标向低耗高效、绿色优质产业倾斜，助力山东淘汰落后产能，推动传统产业绿色升级，契合新旧动能转换发展需求。
（三）完善生态环境治理机制，拓宽环保资金渠道的有效手段。有偿使用形成的排污权出让收入，可用于区域生态修复、污染治理等工作，补充生态环境治理资金；同时构建“谁排污、谁付费，谁减排、谁受益”的激励约束机制，健全市场化、法治化环境治理体系，助力绿色低碳高质量发展。
四、编制过程
（一）深入调查研究。前期，以电话、网络、座谈会、现场调研等方式，深入开展学习调研，与从事环境要素保障工作的生态环境管理人员、典型企业以及相关专家学者沟通交流，倾听意愿诉求和意见建议，了解全省层面基本情况，学习借鉴外省排污权有偿使用和交易的经验做法。
（二）编制《办法》初稿。统筹考虑国家动态和我省现状情况，在前期试点工作推行和调查研究工作的基础上，学习借鉴其他省份经验做法，研究起草了《办法》初稿，明确了我省排污权交易政策的核心要点。组织召开座谈会听取东营等5个排污权交易试点城市的有关意见建议，同时，书面征集了其余11个非试点设区市意见建议，修改完善形成征求意见稿。
（三）充分评估论证。按照规范性文件制定要求，对《办法》内容开展了制定前评估，评估结论为在我省开展排污权有偿使用和交易，符合有关法律法规和政策要求，实践上可行，技术上合理，预期效果良好。按照规范性文件制定要求，现公开征求意见。
四、主要内容
《办法》共分为8章、42条，主要包括以下内容：
（一）总则。主要包括《办法》的制定依据、适用范围，污染物、排污权、有偿使用、出让收入等有关概念定义，以及部门职责、排污单位责任义务等内容。
（二）排污权确权与有偿使用。主要对排污权确权的原则、分级管理、确权形式，以及排污权有偿使用的适用范围、新老项目的差异化要求、征收标准的确定、排污权有效期内的权利及排污权延续等内容作了相关规定。
（三）排污权交易。主要对交易主体、交易方式、交易平台建设运维、可出让/转让排污权的来源、跨市交易的前置性要求、排污权交易主体的限制性条件、排污权交易完成后与排污许可证的衔接管理等内容作了相关规定。
（四）排污权储备。主要对政府建立排污权储备机制、省市分别成立排污权储备管理机构、储备排污权的来源、排污权储备回购运作机制、回购价格的确定、强制回购排污权的适用范围等内容作了相关规定。
（五）出让收入管理。主要对排污权出让收入的收入性质、征收形式、纳入预算管理、预算支出范围、回购资金保障等内容作了规定，并明确了生态环境、税务、财政等部门在排污权出让收入管理中的具体工作职责。
（六）排污权抵押贷款和租赁。主要对抵押贷款额度、抵押贷款期限，排污权抵押业务管理，排污权租赁适用范围、租赁期限、对外租赁排污权适用情形等内容作了规定。
（七）监督管理。要求各级生态环境、发展改革、财政、税务部门按照相关职责加强对排污权交易的指导和监管、加强对排污单位排污权使用行为的监管，并规定了解决交易双方纠纷的程序和渠道。
（八）附则。主要对各市结合实际扩展本市排污权交易行业、交易指标等情形予以支持和鼓励，并明确了《办法》施行日期和有效期限。
近日，山东省生态环境厅关于公开征求《山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法（征求意见稿）》意见建议的函（以下简称“征求意见稿”）指出，2025年5月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（中办发〔2025〕36号）确立了“到2027年，排污权交易制度建立健全”的主要目标。为建立健全我省排污权有偿使用和交易制度，我厅牵头起草了《山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。
征求意见稿明确，本办法适用于山东省行政区域内钢铁、焦化、炼化、火电、煤制液体燃料、基础化学原料、水泥、化肥、轮胎、石灰、平板玻璃、建材、有色金属、塑料及合成树脂、石墨及碳素等行业排污单位排污权有偿使用和交易活动管理工作。
征求意见稿编制说明中还指出山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法的必要性，构建“谁排污、谁付费，谁减排、谁受益”的激励约束机制，健全市场化、法治化环境治理体系，助力绿色低碳高质量发展。
全文如下：
山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法
（征求意见稿）
第一章 总 则
第一条 为建立健全环境资源要素市场化配置体系，规范推进排污权有偿使用和交易试点工作，根据《中华人民共和国生态环境法典》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（中办发〔2025〕36号）、《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号）等有关要求，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于山东省行政区域内钢铁、焦化、炼化、火电、煤制液体燃料、基础化学原料、水泥、化肥、轮胎、石灰、平板玻璃、建材、有色金属、塑料及合成树脂、石墨及碳素等行业排污单位排污权有偿使用和交易活动管理工作。
第三条 本办法所称现有排污单位是指在本办法生效之前，已建成投产，以及环境影响评价文件已经审批或者备案但未投入正式生产或者运行的排污单位。
第四条 本办法所称污染物，是指国家作为约束性指标进行总量控制的污染物，或者对环境质量有较大影响的其他污染物。纳入试点的污染物暂定二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物、化学需氧量、氨氮和总磷7项。
第五条 本办法所称排污权，是指排污单位按照国家规定的污染物排放总量控制要求，经生态环境主管部门核定，允许其在一定期限内按规定的污染物排放标准向环境直接或间接排放限定种类和数量污染物的权利。
排污权有偿使用是指排污单位对经生态环境主管部门核定的排污权按规定缴纳使用费，或通过排污权交易有偿获得排污权的行为。
排污权交易是指政府、排污单位对其拥有的排污权进行交易流转的行为。
排污权储备是指政府对无偿收回或回购的排污权实施储备管理的行为。
排污权储备管理机构是指在政府依法授权和生态环境主管部门指导下，从事排污权储备、有偿使用和交易等工作的专门机构。
排污权出让收入是指政府以有偿出让方式配置排污权取得的收入，包括采取定额出让方式出让排污权收取的排污权有偿使用费，以及通过公开拍卖（竞价）等方式出让政府储备排污权取得的收入。
排污权抵押贷款是指借款方以有偿取得的排污权为抵押物，在遵守国家有关法律、法规和信贷政策的前提下，向贷款方申请获得贷款的融资活动。
排污权租赁是指排污单位将有偿获得的排污权以租赁的形式临时给其他排污单位使用的行为。
第六条 生态环境、财政、发展改革、税务、人民银行等有关主管部门按照职责，组织制定相关配套管理政策，履行相关职责，共同推进排污权有偿使用和交易试点工作。
第七条 有偿取得排污权的排污单位，不免除其法定污染治理责任和依法缴纳环境保护税等其他税费的义务。
第二章 排污权确权与有偿使用
第八条 排污权确权应当按照公开、公平、公正的原则，依据有关法律法规标准、污染物总量控制要求、排污许可要求和污染物排放现状等，采用全省统一的核算标准核定。具体核算方法由省生态环境主管部门负责制定并向社会公布。
排污单位对排污权核定结果有异议的，可向生态环境主管部门申请复核。
第九条 排污权确权实行分级管理，省生态环境主管部门负责全省总装机容量30万千瓦及以上火力发电和热电联产排污单位的排污权确权，设区市生态环境主管部门负责组织开展其他排污单位的排污权确权。
省生态环境主管部门对全省排污权确权工作实施监督、指导，并组织抽查审核。
第十条 排污权以排污许可证的形式确认，初始排污权有效期为5年，排污权的有偿使用和交易信息应在排污许可证载明。按规定不需要申领排污许可证的排污单位，排污权以排污权证的形式确认。排污单位排污权发生变化的，应同步重新申请变更排污许可证。
第十一条 试点行业排污单位均实行排污权有偿使用制度。
现有排污单位应当按照生态环境主管部门核定的排污权和发展改革部门规定的征收标准缴纳排污权有偿使用费。试点初期现有排污单位暂免缴纳排污权有偿使用费，若其将无偿取得的富余排污权进行转让，应当按照规定一次性补缴富余排污权有偿使用费。
排污单位新（改、扩）建项目的新增排污权，必须通过排污权交易有偿获得。
第十二条 省发展改革部门会同财政、生态环境等部门根据污染治理成本、生态环境资源稀缺程度、经济发展水平等因素，科学合理确定排污权有偿使用费征收标准，并根据市场供需关系、污染治理形势等适时调整。
第十三条 排污单位新（改、扩）建项目应严格执行污染物等量或倍量替代政策要求，以排污权交易方式取得的排污权，应与削减替代量保持一致，其排污权根据生态环境主管部门确权结果确定。
第十四条 排污单位对其有偿获取的排污权，在有效期内具有使用、转让、抵押和租赁等权利。有效期满后，排污单位需要延续排污权的，应当向生态环境主管部门申请重新核定排污权，并继续缴纳排污权有偿使用费。
第三章 排污权交易
第十五条 排污权交易主体分为转让方、受让方和排污权储备管理机构。
转让方是指合法拥有富余排污权的排污单位。
受让方是指因实施新（改、扩）建项目需要新增排污权的排污单位。
第十六条 排污权市场交易活动应按照规定在全省统一排污权交易系统进行，所有排污权交易主体不得实行场外交易。排污权交易可采取公开竞价、协议转让或国家法律、行政法规规定的其他方式开展。
省级公共资源交易平台运行服务机构依托公共资源交易平台，负责全省统一排污权交易平台的建设、管理和维护，省生态环境主管部门提供必要的支持与指导。
第十七条 排污单位新（改、扩）建项目新增排污权，需要在建设项目环境影响评价文件批复前获得。
第十八条 符合下列条件的排污单位，经生态环境主管部门核定可将有偿取得的富余排污权转让：
（一）主动淘汰落后和过剩产能减少污染物排放的；
（二）实施清洁生产、污染治理、技术改造升级等措施减少污染物排放的；
（三）主动关停，不再排放污染物的；
（四）其他可以转让的情形。
第十九条 排污权跨设区市交易，应当经省生态环境主管部门批准，且符合下列要求：
（一）大气污染物排污权交易应符合大气污染物排放总量替代管理政策要求；
（二）水污染物排污权交易原则上应在省级同一流域。
第二十条 排污单位转让富余排污权时，只能转让经生态环境主管部门核定，并在有效期内的排污权。
第二十一条 排污单位有下列情形之一的，不得作为排污权交易主体：
（一）位于被限批区域的，限批期间不得作为排污权受让方；
（二）被实施挂牌督办并仍在挂牌督办期的；
（三）其他法律法规规定不得进行交易的情形。
第二十二条 排污权转让方在完成排污权交易后，应当及时按程序注销、变更排污许可证。排污权受让方在转让方完成排污许可证注销或变更后，方可申领、重新申请排污许可证。
第四章 排污权储备
第二十三条 政府应建立排污权储备机制，并依据生态环境质量情况和经济发展需求适时将政府储备排污权投放市场，重点支持省重大项目建设。
第二十四条 政府储备排污权实行分级管理，省市应分别成立排污权储备管理机构，建立排污权储备账户。总装机容量30万千瓦及以上的火力发电和热电联产排污单位的富余排污权纳入省级政府储备，其余政府储备排污权由市级组织确定；产能跨设区市转移腾退的污染物指标，50%纳入省级储备，50%留在产能转出地。
第二十五条 排污权储备主要来源包括：
（一）通过排污权交易回购排污单位的富余排污权；
（二）排污单位破产、被关停、被取缔或迁出本行政区域的，收回其无偿取得的排污权；
（三）政府投入环保资金的排污单位通过污染治理形成的富余排污权，按照政府投入资金比例无偿收回的排污权；
（四）排污单位适用的污染物排放标准、总量控制要求发生变化，依法重新核定排污权后，形成的富余排污权；
（五）其他可纳入政府储备的排污权。
第二十六条 生态环境主管部门会同发展改革、财政等主管部门，可根据排污权市场供需情况适时组织开展排污权回购，回购价格参照现行排污权有偿使用费征收标准确定。
第二十七条 排污单位有偿取得的排污权，自取得之日起2年内未开工，或者停止建设放弃使用排污权的，由排污权储备管理机构按照现行排污权有偿使用费征收标准回购。
第五章 排污权出让收入管理
第二十八条 政府储备排污权出让收入属于政府非税收入，根据储备权限全额缴入同级国库，纳入财政预算管理，统筹用于污染防治等支出。任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。
第二十九条 政府回购排污单位排污权所需资金、排污权交易系统建设和运行维护等排污权有偿使用和交易相关工作经费由同级财政预算予以保障。
第三十条 排污权出让收入由生态环境主管部门负责核算和费源信息推送，税务主管部门负责具体征收。财政主管部门会同有关部门负责制定排污权出让收入管理办法。
第六章 排污权抵押贷款和租赁
第三十一条 排污权抵押贷款额度根据抵押排污权评估价值，由各贷款银行自主确定。排污权评估价值可参照有偿取得的排污权价格及当期排污权交易市场价格、政府公开拍卖（竞价）底价综合确定。
第三十二条 排污权抵押贷款期限原则上不超过排污单位排污权有效期限。
第三十三条 人民银行指导金融机构在风险可控前提下开展排污权抵押贷款业务。
第三十四条 通过租赁取得的排污权，仅可以用于排污单位因生产波动等临时新增需求，不得用于新（改、扩）建项目。
第三十五条 排污权租赁期限最长不超过1个自然年。租赁有效期内，排污权指标使用权归承租方所有，但不得出售、转让及再次出租。租赁期满后，排污权指标仍归出租方所有。
第三十六条 新（改、扩）建项目通过排污权交易获取的排污权指标，在投产之前可租赁给其他排污单位。
第三十七条 生态环境主管部门负责排污单位排污权租赁手续办理以及租赁双方排污行为的监督管理。
第七章 监督管理
第三十八条 各级生态环境、发展改革、财政、税务主管部门应当加强对排污权交易的指导和监管，及时查处各种违法违规行为，并视情追究法律责任，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。
第三十九条 各级生态环境主管部门应当综合运用现场执法、总量核算、监督性监测、在线监控等手段，加强对排污单位排污权使用行为的监管。
第四十条 交易双方在交易过程中发生纠纷的，可以向生态环境主管部门申请调解；根据约定申请仲裁，或者依法直接向人民法院提起诉讼。
第八章 附 则
第四十一条 各市可根据当地污染治理和生态环境保护需要，将其他行业和污染物增加纳入本市排污权交易范围。
第四十二条 本办法自 年 月 日起施行，有效期至 年 月 日。法律法规规章对排污权有偿使用和交易有新规定的，从其规定。
《山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法（征求意见稿）》编制说明
现将《山东省排污权有偿使用和交易试点暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）编制情况说明如下。
一、编制背景
建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。党的二十大报告提出“健全资源环境要素市场化配置体系”，习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上指出，“要推动有效市场和有为政府更好结合，将碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，支持出让、转让、抵押、入股等市场交易行为”。2025年5月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》要求，健全资源环境要素市场化配置体系，推进排污权等市场化交易，确立了“到2027年，排污权交易制度建立健全”的主要目标。2026年3月，《中华人民共和国生态环境法典》第一百六十七条规定，国家逐步推行重点大气污染物、水污染物等排污权交易，建立健全针对重点污染物排放总量控制指标的排污权交易制度，加强对排污权交易全过程监督管理。我省自2010年起启动试点工作，2021年之前，以市级、县级自行试点为主；2021年之后，以省级统筹选择设区市试点为主，先后选择了东营、临沂、济南、枣庄、聊城5市作为试点城市，并搭建了全省统一的排污权交易平台。为扩大试点成果，更好运用市场机制提高环境资源要素配置效率、促进污染物减排和环境质量改善，亟需在全省范围开展排污权有偿使用和交易，助力绿色低碳高质量发展。
二、编制依据
（一）党的二十大报告提出“健全资源环境要素市场化配置体系”。
（二）2023年12月，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，提出“健全资源环境要素市场化配置体系，把碳排放权、用能权、用水权、排污权等纳入要素市场化配置改革总盘子”。
（三）2024年6月1日起施行的《生态保护补偿条例》提出，“国家建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，完善交易规则”。
（四）2024年8月，《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》提出，“健全资源环境要素市场化配置体系，完善交易制度规范及登记、出让、转让、抵押等配套制度，探索基于资源环境权益的融资工具”。
（五）2024年12月，《国家发展改革委关于印发
（六）2025年5月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》要求，健全资源环境要素市场化配置体系，推进排污权等市场化交易，确立了“到2027年，排污权交易制度建立健全”的主要目标。
（七）2026年3月，《中华人民共和国生态环境法典》第一百六十七条规定，“国家逐步推行重点大气污染物、水污染物等排污权交易，建立健全针对重点污染物排放总量控制指标的排污权交易制度，加强对排污权交易全过程监督管理”。
三、必要性
（一）提升环境资源配置效率，强化总量管控的关键举措。党中央、国务院有关文件明确要求，健全资源环境要素市场化配置体系，开展排污权交易工作。将排污权作为稀缺环境资源市场化配置，替代传统行政化排污管控，可以盘活闲置排污指标，实现环境容量资源高效利用，有效破解重点项目落地排污指标瓶颈问题，平衡生态保护与经济发展。
（二）倒逼企业绿色转型，优化区域产业结构的重要抓手。通过排污权有偿使用，让排污行为产生成本，倒逼高耗能、高排放企业主动节能减排、升级治污设施；同时引导污染物指标向低耗高效、绿色优质产业倾斜，助力山东淘汰落后产能，推动传统产业绿色升级，契合新旧动能转换发展需求。
（三）完善生态环境治理机制，拓宽环保资金渠道的有效手段。有偿使用形成的排污权出让收入，可用于区域生态修复、污染治理等工作，补充生态环境治理资金；同时构建“谁排污、谁付费，谁减排、谁受益”的激励约束机制，健全市场化、法治化环境治理体系，助力绿色低碳高质量发展。
四、编制过程
（一）深入调查研究。前期，以电话、网络、座谈会、现场调研等方式，深入开展学习调研，与从事环境要素保障工作的生态环境管理人员、典型企业以及相关专家学者沟通交流，倾听意愿诉求和意见建议，了解全省层面基本情况，学习借鉴外省排污权有偿使用和交易的经验做法。
（二）编制《办法》初稿。统筹考虑国家动态和我省现状情况，在前期试点工作推行和调查研究工作的基础上，学习借鉴其他省份经验做法，研究起草了《办法》初稿，明确了我省排污权交易政策的核心要点。组织召开座谈会听取东营等5个排污权交易试点城市的有关意见建议，同时，书面征集了其余11个非试点设区市意见建议，修改完善形成征求意见稿。
（三）充分评估论证。按照规范性文件制定要求，对《办法》内容开展了制定前评估，评估结论为在我省开展排污权有偿使用和交易，符合有关法律法规和政策要求，实践上可行，技术上合理，预期效果良好。按照规范性文件制定要求，现公开征求意见。
四、主要内容
《办法》共分为8章、42条，主要包括以下内容：
（一）总则。主要包括《办法》的制定依据、适用范围，污染物、排污权、有偿使用、出让收入等有关概念定义，以及部门职责、排污单位责任义务等内容。
（二）排污权确权与有偿使用。主要对排污权确权的原则、分级管理、确权形式，以及排污权有偿使用的适用范围、新老项目的差异化要求、征收标准的确定、排污权有效期内的权利及排污权延续等内容作了相关规定。
（三）排污权交易。主要对交易主体、交易方式、交易平台建设运维、可出让/转让排污权的来源、跨市交易的前置性要求、排污权交易主体的限制性条件、排污权交易完成后与排污许可证的衔接管理等内容作了相关规定。
（四）排污权储备。主要对政府建立排污权储备机制、省市分别成立排污权储备管理机构、储备排污权的来源、排污权储备回购运作机制、回购价格的确定、强制回购排污权的适用范围等内容作了相关规定。
（五）出让收入管理。主要对排污权出让收入的收入性质、征收形式、纳入预算管理、预算支出范围、回购资金保障等内容作了规定，并明确了生态环境、税务、财政等部门在排污权出让收入管理中的具体工作职责。
（六）排污权抵押贷款和租赁。主要对抵押贷款额度、抵押贷款期限，排污权抵押业务管理，排污权租赁适用范围、租赁期限、对外租赁排污权适用情形等内容作了规定。
（七）监督管理。要求各级生态环境、发展改革、财政、税务部门按照相关职责加强对排污权交易的指导和监管、加强对排污单位排污权使用行为的监管，并规定了解决交易双方纠纷的程序和渠道。
（八）附则。主要对各市结合实际扩展本市排污权交易行业、交易指标等情形予以支持和鼓励，并明确了《办法》施行日期和有效期限。
