一、“十五五”规划中的重要指标目标设定

3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的决议。“十五五”规划作为承前启后的关键五年，将为2035年远景目标的达成奠定坚实基础。数智化发展和人口高质量发展单独成篇，聚焦新质生产力和民生保障；扩大内需聚焦居民收入提升、消费供给优化和新基建投资。“十五五”规划的20项主要指标中，民生类占比最高，覆盖就业、收入、教育、医疗、养老、托育、预期寿命七大领域；109项重大工程坚持投资于物与投资于人融合，更关注如何服务于人，实现居民福祉的提升。

“十五五”规划一共设置经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳、安全保障5方面的20项主要指标，包括13个预期性指标和7个约束性指标。其中，新质生产力和民生指标是关键，关注绿色低碳的约束性指标。

经济发展方面，GDP增速未给出具体数值，要求“保持在合理区间，各年度视情提出”，淡化量的需求，强调质的提高，为转型发展腾留空间。但也明确了“人均国内生产总值比 2020 年翻一番、达到中等发达国家水平”的目标，对应人均GDP在未来10年年均3.9%的水平；按照到2035年人均 GDP 达到2万美元以上、比2020年翻一番（2020年不变价）的远景目标倒算，“ 十五五 ”和“ 十六五 ”时期，我国GDP需要年均增4.17％。

创新驱动方面，数字经济核心产业增加值占GDP比重要求提升2.5个百分点，每万人口高价值发明专利拥有量目标近乎翻番；民生福祉方面，从关注“有没有”转向聚焦“好不好”，重“一老一小”，新增和变更了部分医疗、养老和育儿指标。

绿色低碳方面，硬指标“一转一增”，由能耗双控转为碳双控体系，从约束性能耗指标转为约束性碳排放指标，同时新增非化石能源占能源消费总量比重约束；安全保障方面，设置粮食综合生产能力、能源综合生产能力两项大幅提升的约束性指标。

二、109项重大工程项目侧重新质生产力、民生保障和绿色低碳

“十五五”规划纲要中的 23个专栏中，除去专栏1经济社会发展主要指标，以及专栏18就业促进与服务提升和专栏10“人工智能+”行动，其余 20 个专栏包含的共计 109项重大工程，较“十四五”规划中的102项重大工程项目净增7个。

从具体分类来看，新质生产力、新基建、民生和绿色低碳是主要方向。109项重大工程分别对应引领新质生产力发展（28 项，净增9项）、构建现代化基础设施体系（23 项，净增2项）、促进城乡融合发展（9 项，净减5项）、保障和改善民生方面（25 项，净减3项）、推动绿色低碳转型（18 项，净增4项）、重点领域安全保障（6 项，持平）。新质生产力、现代化基础设施、绿色低碳领域的占比提升，城乡融合、民生改善和安全保障的占比略有下降。

新质生产力方面，产业培育和科技攻关的细分更为清晰，数量也更多。从细分类目看，除了人工智能、量子科技、机器人等十多个行业在“十四五”和“十五五”中均有提及，“十五五”规划中重点布局可控核聚变、商业航天、脑机接口、工业母机、低空装备和国产大飞机等多个领域。

基建方面，交通建设的方向数量相比“十四五”时期有所减少。重点在于“联网、补网、强链”，布局沿海沿边沿江通道、出疆入藏大动脉及西部陆海新通道，同时补齐西部、边境地区设施短板，强化中欧班列、丝路海运枢纽节点等国际运输通道。能源体系建设项目有所增加，聚焦雅下水电、“沙戈荒”新能源基地、海上风电基地等万亿能源重大工程，水利建设与“十四五”时期项目数量与类别完全一致。此外，“十五五”规划中特别单列了新型基础设施建设一个类目，与交通建设、能源体系建设和水网建设并列。新基建的重点在于未来产业工程，如人工智能超大规模计算集群、卫星互联网、可控核聚变等，标志着新基建的战略定位已经和老基建持平，是面向新发展阶段的重点建设方向。

城乡融合方面，项目数量减少，内容相对弱化。城镇化部分，过去重大工程项目集中在城市更新、都市圈建设、补短板等多个分散领域，“十五五”规划直接聚焦于城市更新，包括地下管网建设改造、老旧街区厂区改造，关注居民的生活和通勤质量；农业农村现代化方面，删除了农产品冷链物流建设和乡村基础设施建设。

保障改善民生方面，除了重申民生基建的硬件建设，重心转向医疗、生育、托育、养老服务的软件建设。民生类重大工程项目中除了基础设施建设外，本次新增提及了“优质医疗服务、重点人群医疗服务、社区养老服务、普惠托育、生育医疗服务”等服务类科目，体现“投资于人”基调之下，民生保障“从有到好”、“从硬件到软件”的思路转变。

绿色低碳转型方面，碳达峰碳中和单独设专栏，重要性明显提升。“十四五”规划中，碳达峰仅在正文部分的“积极应对气候变化”一节中有论述，并未单独设置重大工程项目专栏，“十五五”规划中特设专栏，体现对“双碳”工作的重视，重点放在重点行业领域的节能降碳、煤炭消费清洁替代和零碳园区和零碳运输走廊建设。

三、“十五五”规划的战略任务增量信息梳理

相比“十四五”规划，“十五五”规划中的战略任务出现了一些调整。排序方面，现代化产业体系上升1位，位于科技创新之前，凸显重要地位；科技虽然下降了1位，重点强调“高水平”、“自立自强”和新质生产力；“数字化和数智化”聚焦“人工智能+”，排序上升1位；高水平对外开放上升5位，重要性明显提升，要求进一步“扩大”开放；区域部分，“十四五”规划中单独成篇的城镇化删除，被纳入到区域部分为单独一章；民生和人口部分排序均上升2位，与“十五五”规划期间“投资于人”的要求相呼应。

主线一 现代化产业体系“8+6+6”产业架构

现代化产业体系部分，确立了“8+6+6”产业架构，即8大传统产业提质升级、6大新兴产业和6大未来产业。传统产业方面，强调“中高端升级、反内卷、市场化兼并重组，推动落后低效产能有序退出”；新兴和未来产业，删除了“十四五”时期“推动战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%”的量化表述，强调技术突破和支柱性先导性产业培育。现代化服务业方面，生产性服务业聚焦专业化、高端化、商务服务，明确提出“提高增值服务比重”；生活性服务业重点在于加快补齐养老、托育、健康等普惠服务短板。

现代化基础设施体系方面，“十五五”规划“坚持适度超前、不过度超前”。交通基建提出“全面提高效益”；新型能源基础设施新增“实施非化石能源十年倍增行动”；水网建设强调“洪涝灾害防御、水资源统筹调配、城乡供水保障能力”；新基建首次单列一节论述，要求“适度超前建设新型基础设施”，体现新基建战略地位上升，具体将投向“全国一体化算力网、卫星互联网、信息通信网络、数据基础设施、低空基础设施”。

主线二 “超常规+全链条”关键核心技术突破，抢占AI 产业应用制高点

科技自立自强方面，明确要求“采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”。战略前沿布局上，重点布局人工智能、量子科技、生物科技、新能源，“新能源”首次与前三者并列。

财政扶持部分，完善中央财政科技经费分配和管理，健全央地投入共担机制，鼓励设立基础研究公益基金，实现基础研究经费投入占研发经费投入比重明显提高。金融支持部分，支持投早、投小、投长期、投硬科技，支持科创板，发挥国家创业投资引导基金、国家级并购基金作用。制度和人才部分，完善“揭榜挂帅”、“赛马”等制度，探索以奖代补、后补助等资金支持方式。赋予科学家更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权。

“十五五”规划将“数智化”和“人工智能+”任务单独成篇，且置于扩大内需之前，重要性明显提升。算力算法数据“三位一体”，算力上要求降低中小企业用算成本，“政府购买算力服务、算力租赁”，“推动绿色电力与算力协同布局；算法上推动多种大模型同步发展；数据上首次提出“加快建设人工智能语料库”和“高质量数据集”。

“人工智能+”行动方面，要求加大人工智能对全社会、全行业的赋能。制造业层面，着重提出“智改数转网联”（智能化改造、数字化转型、网络化联接），指向制造业发展将从“数字化”转向“智能化”；民生层面，拓展人工智能在教育、医疗、养老、文旅、就业、消费等领域融合应用；政府层面，强调“安全稳妥有序推进政务领域人工智能大模型部署应用”。数字政府不再局限于“政务电子系统”升级，而是转向“全方位推进数智技术赋能”，优化流程、提升效率。

主线三 内需主导+消费拉动+内生增长 投资于人与投资于物相结合

促消费方面，大力提振消费的政策思路从提收入和优供给两方面，注重服务消费和商品消费的优化，包括“低空消费、邮轮游艇、房车露营、首发经济、周边衍生品消费”，新提“老旧房屋适老化改造和智能化升级，汽车、电子产品、家电家具等回收体系和二手商品流通”。

投资方面，基调从“拓展投资空间”转为“扩大有效投资”。首提“加快构建有效投资内生增长机制”，避免过度超前建设和低效无效投资。“提高民生类政府投资比重”，将人力资源开发、“一老一小”服务、基层医疗、职业技能培训等民生领域作为投资重点。民间投资方面，明确要求激励民间投资活力，鼓励支持民营企业参与铁路、核电、水电、供水等领域项目建设，推动具备条件的项目进一步提高民营企业持股比例。

主线四 改革聚焦统一大市场+反内卷+要素市场化

全国统一大市场方面，由“十四五”期间的一个子任务升级为独立压轴任务。“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”更换为“纵深推进全国统一大市场建设”。企业层面，强调“产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出”等基础制度建设完善；政府层面，要“规范地方政府招商引资，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒”。

营商环境部分，国有资本向三个集中靠拢，加强战略性重组和专业化整合，避免同行业的资源内耗、化解行业内卷；推进基础设施竞争性领域向民营企业公平开放，支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务；防止和纠正违规异地执法、趋利性执法，建立健全清理拖欠企业账款长效机制。

要素市场化单独成章，并且新增盘活利用存量资源小节。土地改革部分，提出“建立健全城乡统一的建设用地市场”，劳动力部分，重点在于“畅通劳动力和人才社会性流动渠道，逐步打破户籍、社保、职称、档案等方面制度性障碍”。“十五五”规划中新增“完善资源要素价格形成机制”一章，关注电价与油价、气价、煤价和养老公共服务价格的改革问题。

主线五 宏观治理体系：更加积极宏观政策下的财政可持续性与金融强国

宏观政策方面，财政政策注重开源节流，对增收的诉求明显增加，对财政资金使用效率的要求也在加强。增收部分，明确要求进行零基预算改革和提高国有资本收益获取比例，“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”；税收体制上，要求“逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”；央地划分上，要求提高中央财政支出比重，减少委托地方代行的中央财政事权。在区域部分，首次提出赋予省级政府“统筹建设用地更大自主权”,新增“区域联动发展”章节，系统阐述跨区域合作机制，探索税收、用地、碳排放指标等利益分享机制。

金融强国方面，政策基调和四中全会公报的要求保持一致。货币政策部分，再次重申“保持社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”，对于价格企稳回升有较强的诉求；除此之外，“五篇大文章”也是题中之义，要求提升金融服务实体经济质效；结构性货币政策进一步完善。

资本市场部分，强调深化资本市场投融资综合改革，增强资本市场制度包容性、适应性，提高直接融资比重；壮大耐心资本，完善支持中长期资金入市政策体系；推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展。

人民币国际化部分，着重强调“拓展人民币在国际贸易和投融资中的使用，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系，发展人民币离岸市场”，同时要求推动人工智能、绿色低碳等领域的国际合作。

主线六 民生大国聚焦“一老一小”+收入分配+住房和社会保障

聚焦于人本身、推动人的全面发展是“十五五”规划的一个重要特征。“人的高质量发展”、“一老一小”和“人口流动”等议题在区域、人口、民生三个大篇章中集中论述，聚焦教育、医疗、住房、养老、育儿、社保等多个层面，勾勒出“投资于人”的清晰框架。

养老：人口老龄化是“十五五”规划期间必须正视的问题，除了稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄外，优化养老服务供给成为重心。养老服务要求“硬件+软件”相结合，主要包括社区嵌入式养老服务、家庭养老床位、居家适老化改造、互助性养老服务、增加养老机构护理型床位供给等。“十五五”规划中还提出护理型床位占比目标55%的量化指标。

育儿：新增“建设生育友好型社会”单独一章，与“积极应对老龄化”并列，标志着“一老一小”正式成为人口战略的两个主要关注群体。生育部分，将生育支持从人口政策中独立，提升战略优先级，政策工具显著细化。包括育儿补贴、所得税扣除减免、分娩镇痛纳入医保和生育休假制度；婴儿死亡率、孕产妇死亡率分别下降到3.5‰、12/10万以下；加强医疗费用保障，探索对婴幼儿参加基本医疗保险提供资助。托育领域，关注0-3岁婴幼儿，后续将落地托育综合服务中心、社区托育等。

收入分配：注重居民收入的提升和再分配调节。一方面是经常性收入提升，如“大力促进城乡居民增收，稳步提高最低工资标准，持续改善小微企业和个体工商户经营环境”。还要求“推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导；“深化国有企业工资决定机制改革，完善机关事业单位工资和津补贴制度，加大工资分配向基层一线和艰苦地区倾斜力度”。除了经常性收入，还重点强调了居民财富效应的重要性，要求“促进楼市股市健康发展”。“多渠道增加城乡居民财产性收入，健全上市公司分红激励约束机制，丰富满足居民财富管理需求的金融产品和服务，提高农民土地增值收益分享比例”。

再分配方面，提出“资本利得税”的调节机制，或加强对高收入者的税收监管，还提到“提高中等收入群体比重，推动形成橄榄型分配格局”，“鼓励先富带后富促共富，合理调节过高收入，取缔非法收入”。

教育：应对人口周期性问题优化资源配置，普通高中、高等教育和职业教育扩容提质，稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限，有序推进中考改革，建设1000所以上优质普通高中。对于多子女家庭，支持子女同校就读，住房保障和购房政策向多子女家庭倾斜；对于农村转移人口，因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件，推进符合条件的随迁子女连续接受基础教育。

医疗：以公益性为导向进行公立医院改革，提及“建立公立医院编制动态调整机制，健全以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度”，“建设1000个紧密型县域医共体”。

就业：稳定就业居住的农业转移人口落户渠道；重点行业方面，“对外贸、建筑、住宿、餐饮等吸纳就业多的行业企业持续强化政策支持”。

房地产：房地产高质量发展部分被纳入民生保障篇，防风险部分仅提及而未展开论述。重点关注重点人群的住房难题，推进地产行业高质量发展。保障房部分，要求“更好满足住房困难且收入不高的工薪群体基本住房需求，逐步解决新市民、青年等群体的阶段性住房困难”；继续探索配租型、配售型保障性住房房源有序转换和统筹使用；公积金部分，要求深化住房公积金制度改革，扩大使用范围，支持灵活就业人员参加住房公积金制度；地产市场部分，推行房地产开发项目公司制和融资主办银行制，支持满足房地产合理融资需求，有力有序推进现房销售；推动已供未开发土地和在建项目分类处置，推进存量商品房和闲置商业办公用房盘活利用。

城市更新方面，基调从“加快推进”转向“高质量推进”。城市更新的存量改造仍有结构性机会，地下管网、老旧小区、排水防涝、消防、电梯、适老化是确定方向。都市圈发展方面，首次提出“通勤圈、产业圈、生活圈”三圈模型，超大特大城市从“疏解功能”转向“做强核心功能、辐射周边”，利好核心区高端产业和周边承接区域。

社保：强调“加快发展多层次、多支柱养老保险体系”，包括“逐步提高城乡居民基础养老金，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜，扩大企业年金覆盖”；可持续性方面，要求“做优做强社会保障战略储备基金，继续划转国有资本充实社保基金”；同时提出“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率，合理确定缴费基数，明晰用工方和平台企业缴费责任”。

主线七 从“能耗双控”到“碳排放双控”，建立碳达峰制度和考核体系

碳达峰的政策优先级空前提升，目标刚性化。碳达峰从“十四五”规划中的一个小节，直接跃升为“十五五”规划的独立篇章，标题从“积极应对气候变化”升级为“积极稳妥推进和实现碳达峰”。具体举措部分，将建立“地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹”五级管理体系，“强化固定资产投资项目节能审查和碳排放评价，新建和改扩建高耗能高排放工业项目实施碳排放等量或减量置换”，碳排放从软约束转向硬约束。相关行业方面，重点关注高耗能高排放的行业，相关领域重点关注市政设施和建筑、热力系统、交通领域和算力设施、5G基站等新兴领域。

主线八 安全与风险：淡化地产风险，重视能源资源矿产安全

国家安全和防风险方面，房地产、地方政府债务、中小金融机构依然并列为“重点领域风险”，但仅展开论述了地方债务和金融风险，未具体论述地产风险的详细内容。地方政府债务部分，由“十四五”规划期间的“稳妥化解地方政府隐性债务”转为“十五五”规划期间的“坚决遏制新增地方政府隐性债务，优化中央和地方政府债务结构，加快推动地方政府融资平台改革转型”。

“十五五”规划对能源资源矿产安全较为重视。设定“原油年产量稳定在2亿吨左右”硬约束，强化政府储备和企业储备协同，提升国家石油储备规模；加强战略性矿产资源勘探开发和储备，深入实施新一轮找矿突破战略行动，提升战略性矿产资源安全风险监测预警和应急保供水平，维护战略通道安全。

风险提示

1） 扩内需、促消费政策力度不及预期：若后续财政补贴、收入支持及消费场景培育等政策推进力度低于预期，居民消费意愿与能力修复或偏慢，内需回升动能可能不及预期。

2） “十五五”外部冲击超预期：若“十五五”期间外部环境不确定性上升，包括地缘政治冲突、贸易摩擦加剧或全球经济下行等因素，可能对我国出口、产业链安全及整体经济运行形成超预期扰动。

一、“十五五”规划中的重要指标目标设定

3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的决议。“十五五”规划作为承前启后的关键五年，将为2035年远景目标的达成奠定坚实基础。数智化发展和人口高质量发展单独成篇，聚焦新质生产力和民生保障；扩大内需聚焦居民收入提升、消费供给优化和新基建投资。“十五五”规划的20项主要指标中，民生类占比最高，覆盖就业、收入、教育、医疗、养老、托育、预期寿命七大领域；109项重大工程坚持投资于物与投资于人融合，更关注如何服务于人，实现居民福祉的提升。

“十五五”规划一共设置经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳、安全保障5方面的20项主要指标，包括13个预期性指标和7个约束性指标。其中，新质生产力和民生指标是关键，关注绿色低碳的约束性指标。

经济发展方面，GDP增速未给出具体数值，要求“保持在合理区间，各年度视情提出”，淡化量的需求，强调质的提高，为转型发展腾留空间。但也明确了“人均国内生产总值比 2020 年翻一番、达到中等发达国家水平”的目标，对应人均GDP在未来10年年均3.9%的水平；按照到2035年人均 GDP 达到2万美元以上、比2020年翻一番（2020年不变价）的远景目标倒算，“ 十五五 ”和“ 十六五 ”时期，我国GDP需要年均增4.17％。

创新驱动方面，数字经济核心产业增加值占GDP比重要求提升2.5个百分点，每万人口高价值发明专利拥有量目标近乎翻番；民生福祉方面，从关注“有没有”转向聚焦“好不好”，重“一老一小”，新增和变更了部分医疗、养老和育儿指标。

绿色低碳方面，硬指标“一转一增”，由能耗双控转为碳双控体系，从约束性能耗指标转为约束性碳排放指标，同时新增非化石能源占能源消费总量比重约束；安全保障方面，设置粮食综合生产能力、能源综合生产能力两项大幅提升的约束性指标。

二、109项重大工程项目侧重新质生产力、民生保障和绿色低碳

“十五五”规划纲要中的 23个专栏中，除去专栏1经济社会发展主要指标，以及专栏18就业促进与服务提升和专栏10“人工智能+”行动，其余 20 个专栏包含的共计 109项重大工程，较“十四五”规划中的102项重大工程项目净增7个。

从具体分类来看，新质生产力、新基建、民生和绿色低碳是主要方向。109项重大工程分别对应引领新质生产力发展（28 项，净增9项）、构建现代化基础设施体系（23 项，净增2项）、促进城乡融合发展（9 项，净减5项）、保障和改善民生方面（25 项，净减3项）、推动绿色低碳转型（18 项，净增4项）、重点领域安全保障（6 项，持平）。新质生产力、现代化基础设施、绿色低碳领域的占比提升，城乡融合、民生改善和安全保障的占比略有下降。

新质生产力方面，产业培育和科技攻关的细分更为清晰，数量也更多。从细分类目看，除了人工智能、量子科技、机器人等十多个行业在“十四五”和“十五五”中均有提及，“十五五”规划中重点布局可控核聚变、商业航天、脑机接口、工业母机、低空装备和国产大飞机等多个领域。

基建方面，交通建设的方向数量相比“十四五”时期有所减少。重点在于“联网、补网、强链”，布局沿海沿边沿江通道、出疆入藏大动脉及西部陆海新通道，同时补齐西部、边境地区设施短板，强化中欧班列、丝路海运枢纽节点等国际运输通道。能源体系建设项目有所增加，聚焦雅下水电、“沙戈荒”新能源基地、海上风电基地等万亿能源重大工程，水利建设与“十四五”时期项目数量与类别完全一致。此外，“十五五”规划中特别单列了新型基础设施建设一个类目，与交通建设、能源体系建设和水网建设并列。新基建的重点在于未来产业工程，如人工智能超大规模计算集群、卫星互联网、可控核聚变等，标志着新基建的战略定位已经和老基建持平，是面向新发展阶段的重点建设方向。

城乡融合方面，项目数量减少，内容相对弱化。城镇化部分，过去重大工程项目集中在城市更新、都市圈建设、补短板等多个分散领域，“十五五”规划直接聚焦于城市更新，包括地下管网建设改造、老旧街区厂区改造，关注居民的生活和通勤质量；农业农村现代化方面，删除了农产品冷链物流建设和乡村基础设施建设。

保障改善民生方面，除了重申民生基建的硬件建设，重心转向医疗、生育、托育、养老服务的软件建设。民生类重大工程项目中除了基础设施建设外，本次新增提及了“优质医疗服务、重点人群医疗服务、社区养老服务、普惠托育、生育医疗服务”等服务类科目，体现“投资于人”基调之下，民生保障“从有到好”、“从硬件到软件”的思路转变。

绿色低碳转型方面，碳达峰碳中和单独设专栏，重要性明显提升。“十四五”规划中，碳达峰仅在正文部分的“积极应对气候变化”一节中有论述，并未单独设置重大工程项目专栏，“十五五”规划中特设专栏，体现对“双碳”工作的重视，重点放在重点行业领域的节能降碳、煤炭消费清洁替代和零碳园区和零碳运输走廊建设。

三、“十五五”规划的战略任务增量信息梳理

相比“十四五”规划，“十五五”规划中的战略任务出现了一些调整。排序方面，现代化产业体系上升1位，位于科技创新之前，凸显重要地位；科技虽然下降了1位，重点强调“高水平”、“自立自强”和新质生产力；“数字化和数智化”聚焦“人工智能+”，排序上升1位；高水平对外开放上升5位，重要性明显提升，要求进一步“扩大”开放；区域部分，“十四五”规划中单独成篇的城镇化删除，被纳入到区域部分为单独一章；民生和人口部分排序均上升2位，与“十五五”规划期间“投资于人”的要求相呼应。

主线一 现代化产业体系“8+6+6”产业架构

现代化产业体系部分，确立了“8+6+6”产业架构，即8大传统产业提质升级、6大新兴产业和6大未来产业。传统产业方面，强调“中高端升级、反内卷、市场化兼并重组，推动落后低效产能有序退出”；新兴和未来产业，删除了“十四五”时期“推动战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%”的量化表述，强调技术突破和支柱性先导性产业培育。现代化服务业方面，生产性服务业聚焦专业化、高端化、商务服务，明确提出“提高增值服务比重”；生活性服务业重点在于加快补齐养老、托育、健康等普惠服务短板。

现代化基础设施体系方面，“十五五”规划“坚持适度超前、不过度超前”。交通基建提出“全面提高效益”；新型能源基础设施新增“实施非化石能源十年倍增行动”；水网建设强调“洪涝灾害防御、水资源统筹调配、城乡供水保障能力”；新基建首次单列一节论述，要求“适度超前建设新型基础设施”，体现新基建战略地位上升，具体将投向“全国一体化算力网、卫星互联网、信息通信网络、数据基础设施、低空基础设施”。

主线二 “超常规+全链条”关键核心技术突破，抢占AI 产业应用制高点

科技自立自强方面，明确要求“采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”。战略前沿布局上，重点布局人工智能、量子科技、生物科技、新能源，“新能源”首次与前三者并列。

财政扶持部分，完善中央财政科技经费分配和管理，健全央地投入共担机制，鼓励设立基础研究公益基金，实现基础研究经费投入占研发经费投入比重明显提高。金融支持部分，支持投早、投小、投长期、投硬科技，支持科创板，发挥国家创业投资引导基金、国家级并购基金作用。制度和人才部分，完善“揭榜挂帅”、“赛马”等制度，探索以奖代补、后补助等资金支持方式。赋予科学家更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权。

“十五五”规划将“数智化”和“人工智能+”任务单独成篇，且置于扩大内需之前，重要性明显提升。算力算法数据“三位一体”，算力上要求降低中小企业用算成本，“政府购买算力服务、算力租赁”，“推动绿色电力与算力协同布局；算法上推动多种大模型同步发展；数据上首次提出“加快建设人工智能语料库”和“高质量数据集”。

“人工智能+”行动方面，要求加大人工智能对全社会、全行业的赋能。制造业层面，着重提出“智改数转网联”（智能化改造、数字化转型、网络化联接），指向制造业发展将从“数字化”转向“智能化”；民生层面，拓展人工智能在教育、医疗、养老、文旅、就业、消费等领域融合应用；政府层面，强调“安全稳妥有序推进政务领域人工智能大模型部署应用”。数字政府不再局限于“政务电子系统”升级，而是转向“全方位推进数智技术赋能”，优化流程、提升效率。

主线三 内需主导+消费拉动+内生增长 投资于人与投资于物相结合

促消费方面，大力提振消费的政策思路从提收入和优供给两方面，注重服务消费和商品消费的优化，包括“低空消费、邮轮游艇、房车露营、首发经济、周边衍生品消费”，新提“老旧房屋适老化改造和智能化升级，汽车、电子产品、家电家具等回收体系和二手商品流通”。

投资方面，基调从“拓展投资空间”转为“扩大有效投资”。首提“加快构建有效投资内生增长机制”，避免过度超前建设和低效无效投资。“提高民生类政府投资比重”，将人力资源开发、“一老一小”服务、基层医疗、职业技能培训等民生领域作为投资重点。民间投资方面，明确要求激励民间投资活力，鼓励支持民营企业参与铁路、核电、水电、供水等领域项目建设，推动具备条件的项目进一步提高民营企业持股比例。

主线四 改革聚焦统一大市场+反内卷+要素市场化

全国统一大市场方面，由“十四五”期间的一个子任务升级为独立压轴任务。“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”更换为“纵深推进全国统一大市场建设”。企业层面，强调“产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出”等基础制度建设完善；政府层面，要“规范地方政府招商引资，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒”。

营商环境部分，国有资本向三个集中靠拢，加强战略性重组和专业化整合，避免同行业的资源内耗、化解行业内卷；推进基础设施竞争性领域向民营企业公平开放，支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务；防止和纠正违规异地执法、趋利性执法，建立健全清理拖欠企业账款长效机制。

要素市场化单独成章，并且新增盘活利用存量资源小节。土地改革部分，提出“建立健全城乡统一的建设用地市场”，劳动力部分，重点在于“畅通劳动力和人才社会性流动渠道，逐步打破户籍、社保、职称、档案等方面制度性障碍”。“十五五”规划中新增“完善资源要素价格形成机制”一章，关注电价与油价、气价、煤价和养老公共服务价格的改革问题。

主线五 宏观治理体系：更加积极宏观政策下的财政可持续性与金融强国

宏观政策方面，财政政策注重开源节流，对增收的诉求明显增加，对财政资金使用效率的要求也在加强。增收部分，明确要求进行零基预算改革和提高国有资本收益获取比例，“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”；税收体制上，要求“逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”；央地划分上，要求提高中央财政支出比重，减少委托地方代行的中央财政事权。在区域部分，首次提出赋予省级政府“统筹建设用地更大自主权”,新增“区域联动发展”章节，系统阐述跨区域合作机制，探索税收、用地、碳排放指标等利益分享机制。

金融强国方面，政策基调和四中全会公报的要求保持一致。货币政策部分，再次重申“保持社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”，对于价格企稳回升有较强的诉求；除此之外，“五篇大文章”也是题中之义，要求提升金融服务实体经济质效；结构性货币政策进一步完善。

资本市场部分，强调深化资本市场投融资综合改革，增强资本市场制度包容性、适应性，提高直接融资比重；壮大耐心资本，完善支持中长期资金入市政策体系；推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展。

人民币国际化部分，着重强调“拓展人民币在国际贸易和投融资中的使用，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系，发展人民币离岸市场”，同时要求推动人工智能、绿色低碳等领域的国际合作。

主线六 民生大国聚焦“一老一小”+收入分配+住房和社会保障

聚焦于人本身、推动人的全面发展是“十五五”规划的一个重要特征。“人的高质量发展”、“一老一小”和“人口流动”等议题在区域、人口、民生三个大篇章中集中论述，聚焦教育、医疗、住房、养老、育儿、社保等多个层面，勾勒出“投资于人”的清晰框架。

养老：人口老龄化是“十五五”规划期间必须正视的问题，除了稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄外，优化养老服务供给成为重心。养老服务要求“硬件+软件”相结合，主要包括社区嵌入式养老服务、家庭养老床位、居家适老化改造、互助性养老服务、增加养老机构护理型床位供给等。“十五五”规划中还提出护理型床位占比目标55%的量化指标。

育儿：新增“建设生育友好型社会”单独一章，与“积极应对老龄化”并列，标志着“一老一小”正式成为人口战略的两个主要关注群体。生育部分，将生育支持从人口政策中独立，提升战略优先级，政策工具显著细化。包括育儿补贴、所得税扣除减免、分娩镇痛纳入医保和生育休假制度；婴儿死亡率、孕产妇死亡率分别下降到3.5‰、12/10万以下；加强医疗费用保障，探索对婴幼儿参加基本医疗保险提供资助。托育领域，关注0-3岁婴幼儿，后续将落地托育综合服务中心、社区托育等。

收入分配：注重居民收入的提升和再分配调节。一方面是经常性收入提升，如“大力促进城乡居民增收，稳步提高最低工资标准，持续改善小微企业和个体工商户经营环境”。还要求“推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导；“深化国有企业工资决定机制改革，完善机关事业单位工资和津补贴制度，加大工资分配向基层一线和艰苦地区倾斜力度”。除了经常性收入，还重点强调了居民财富效应的重要性，要求“促进楼市股市健康发展”。“多渠道增加城乡居民财产性收入，健全上市公司分红激励约束机制，丰富满足居民财富管理需求的金融产品和服务，提高农民土地增值收益分享比例”。

再分配方面，提出“资本利得税”的调节机制，或加强对高收入者的税收监管，还提到“提高中等收入群体比重，推动形成橄榄型分配格局”，“鼓励先富带后富促共富，合理调节过高收入，取缔非法收入”。

教育：应对人口周期性问题优化资源配置，普通高中、高等教育和职业教育扩容提质，稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限，有序推进中考改革，建设1000所以上优质普通高中。对于多子女家庭，支持子女同校就读，住房保障和购房政策向多子女家庭倾斜；对于农村转移人口，因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件，推进符合条件的随迁子女连续接受基础教育。

医疗：以公益性为导向进行公立医院改革，提及“建立公立医院编制动态调整机制，健全以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度”，“建设1000个紧密型县域医共体”。

就业：稳定就业居住的农业转移人口落户渠道；重点行业方面，“对外贸、建筑、住宿、餐饮等吸纳就业多的行业企业持续强化政策支持”。

房地产：房地产高质量发展部分被纳入民生保障篇，防风险部分仅提及而未展开论述。重点关注重点人群的住房难题，推进地产行业高质量发展。保障房部分，要求“更好满足住房困难且收入不高的工薪群体基本住房需求，逐步解决新市民、青年等群体的阶段性住房困难”；继续探索配租型、配售型保障性住房房源有序转换和统筹使用；公积金部分，要求深化住房公积金制度改革，扩大使用范围，支持灵活就业人员参加住房公积金制度；地产市场部分，推行房地产开发项目公司制和融资主办银行制，支持满足房地产合理融资需求，有力有序推进现房销售；推动已供未开发土地和在建项目分类处置，推进存量商品房和闲置商业办公用房盘活利用。

城市更新方面，基调从“加快推进”转向“高质量推进”。城市更新的存量改造仍有结构性机会，地下管网、老旧小区、排水防涝、消防、电梯、适老化是确定方向。都市圈发展方面，首次提出“通勤圈、产业圈、生活圈”三圈模型，超大特大城市从“疏解功能”转向“做强核心功能、辐射周边”，利好核心区高端产业和周边承接区域。

社保：强调“加快发展多层次、多支柱养老保险体系”，包括“逐步提高城乡居民基础养老金，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜，扩大企业年金覆盖”；可持续性方面，要求“做优做强社会保障战略储备基金，继续划转国有资本充实社保基金”；同时提出“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率，合理确定缴费基数，明晰用工方和平台企业缴费责任”。

主线七 从“能耗双控”到“碳排放双控”，建立碳达峰制度和考核体系

碳达峰的政策优先级空前提升，目标刚性化。碳达峰从“十四五”规划中的一个小节，直接跃升为“十五五”规划的独立篇章，标题从“积极应对气候变化”升级为“积极稳妥推进和实现碳达峰”。具体举措部分，将建立“地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹”五级管理体系，“强化固定资产投资项目节能审查和碳排放评价，新建和改扩建高耗能高排放工业项目实施碳排放等量或减量置换”，碳排放从软约束转向硬约束。相关行业方面，重点关注高耗能高排放的行业，相关领域重点关注市政设施和建筑、热力系统、交通领域和算力设施、5G基站等新兴领域。

主线八 安全与风险：淡化地产风险，重视能源资源矿产安全

国家安全和防风险方面，房地产、地方政府债务、中小金融机构依然并列为“重点领域风险”，但仅展开论述了地方债务和金融风险，未具体论述地产风险的详细内容。地方政府债务部分，由“十四五”规划期间的“稳妥化解地方政府隐性债务”转为“十五五”规划期间的“坚决遏制新增地方政府隐性债务，优化中央和地方政府债务结构，加快推动地方政府融资平台改革转型”。

“十五五”规划对能源资源矿产安全较为重视。设定“原油年产量稳定在2亿吨左右”硬约束，强化政府储备和企业储备协同，提升国家石油储备规模；加强战略性矿产资源勘探开发和储备，深入实施新一轮找矿突破战略行动，提升战略性矿产资源安全风险监测预警和应急保供水平，维护战略通道安全。

风险提示

1） 扩内需、促消费政策力度不及预期：若后续财政补贴、收入支持及消费场景培育等政策推进力度低于预期，居民消费意愿与能力修复或偏慢，内需回升动能可能不及预期。

2） “十五五”外部冲击超预期：若“十五五”期间外部环境不确定性上升，包括地缘政治冲突、贸易摩擦加剧或全球经济下行等因素，可能对我国出口、产业链安全及整体经济运行形成超预期扰动。