内容摘要
城投企业是我国财政体制事权与财权不匹配,地方政府事权较大但财权不足情况下产生的特殊企业群体,其主要业务定位则为代替地方政府承担城市基础设施投融资职能。城投企业信用风险与地方政府存在千丝万缕的关系,地方政府在城投企业中担任三个角色:地方政府作为城投企业股东,对企业有出资责任;作为业务委托方,即为城投企业交易对手方,具有回款责任;作为区域经济管理者,有通过城投企业促进区域基础设施建设和区域发展的任务。因此了解地方政府的相关指标对于分析城投企业的未来发展和整体信用风险具有重要意义。
地方政府指标大致可分为经济、财政、债务三类。经济指标方面,主要聚焦实际GDP、GDP增速及人均GDP的计算方式;财政指标方面本文重点关注我国目前财政制度体系、综合财力构成及计算方式等,以及为大家提供财政各指标数据口径、转移支付涵盖范围等易混淆指标的识别和认定方法;债务方面,则主要涉及地方政府债务负担计算方式、地方政府债券发展阶段及分类,以及特殊再融资债券如何助力债务化解等问题。
综上所述,本文通过对地方政府指标相关的关键性问题进行解答与分析,以期为投资人了解地方政府实力和分析城投企业信用风险提供参考。
1、实际GDP怎么计算?实际GDP和名义GDP的区别是什么?
实际GDP(不变价GDP)是指在一年内该国居民所生产的最终产品与劳务按某一基年的市场价格计算得出的货币总量。计算实际GDP时,通常会选取一个基年,使用该年的价格水平来计算不同年份的GDP,从而排除物价变动的影响,计算基期是每5年更换一次,2021年至2025年不变价GDP的基期为2020年。实际GDP和名义GDP的主要区别体现在是否考虑了通货膨胀的影响。
2、GDP增速为什么不等于(今年GDP-去年GDP)/去年GDP?
统计部门公布的GDP是名义值,而GDP增长率是实际值,包含了价格的变化,所以不能简单地用(今年GDP-去年GDP)/去年GDP来估算GDP增速。
3、人均GDP如何计算?
人均GDP可以反映一个地区的发展水平、人民收入情况和人民生活水平。人均GDP一般会直接公布在统计公报中,但存在部分地区未披露人均GDP,但披露了常住人口(例如上海)的情况。在这种情况下,可以用GDP除以常住人口来测算人均GDP数值。
4、财政数据口径如何确定?
财政数据口径均为全口径,而非市本级、区本级口径。其中,需要注意分辨“部门”财政数据。“部门”财政数据对于园区来说更为常见,若数据为下图左,则是部门预算表,且科目体现的是“财政拨款”,无法作为园区全口径财政数据。但也有部分园区,比如下图右,**区披露主体是管委会财政办公室,但报告内容是园区全口径财政数据,具体数据科目为“一般公共预算收入”,则可使用。
5、通过一般公共预算收入与GDP的比值我们可以了解什么?
用一般公共预算收入除以GDP的比值可以大致衡量一个地区的产业结构和创税能力,如果一个地方的一般公共预算收入不能匹配GDP规模,则当地的GDP质量不高。例如,一个地区GDP规模很大但一般公共预算收入相对较低,可以初步推测当地存在较多税收优惠政策或者当地经济存在水分。
6、什么是分级分税制?
分级分税制是一种财政管理体制,它根据中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围,并按照事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。其中,中央税主要包括消费税、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等,地方税包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、环境保护税和烟叶税等,中央地方共享税主要包括企业所得税、个人所得税、资源税、印花税、城市维护建设税以及海关代征的不含进口环节的增值税。
我国预算管理体系分为中央、省(自治区、直辖市)、市(州)、县(区)、乡(镇)五个层级,一级政府一级预算,各级预算相对独立,各级预算都有本级的主体税种,进行分成、分享,并靠转移支付进行预算调节。地方各级预算=本级预算+下一级预算的求和,如果∑下一级预算=0,则地方各级预算=本级预算。
7、政府的四本账包括哪些,相互之间是如何影响的?
目前政府财政主要有四本账,分别为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算,这四项收入加总起来即为政府全口径收入。“四本账”并非独立存在,相互之间存在资金往来,同时也各自存在跨期资金转移,每一本账都是按“收支”和“收支总量”两种口径进行统计的。其中,“收支”对应每本账的实际收支情况,“收支总量”除了实际收支外,还包括从其他账本调转过来的资金和结转结余及调入资金。
通常,政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用,而一般公共预算可以通过“社会保障和就业”、“卫生健康”等支出分项补贴社会保险基金预算。理论上,一般公共预算也可以向政府性基金和国有资本经营预算调入资金,但是社会保险基金要求专款专用,不得挪入其他预算。
8、综合财力如何计算?
在分析地方政府财政实力时,通常会用“综合财力”这一指标。一方面,因为综合财力可以衡量政府可支配的用于经常性和资本性支出的财政资金规模。另一方面,它可以衡量对于政府债务负担的保障能力。
综合财力=一般公共预算收入+政府性基金收入+国有资本经营收入+转移性收入
其中,一般公共预算收入以税收收入和非税收入为主,政府性基金收入以国有土地使用权收入为主,国有资本经营收入主要为国企利润,而转移性收入是从以上三个科目中上级政府财政按照财政体制规定或因专项需要补助给本级政府财政的款项。
9、一般公共预算收入特征有哪些?
一般公共预算是综合财力最重要的构成部分,是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。除了税收收入外,一般公共预算收入还包括行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他非税收入。
10、一般公共预算计算口径选哪个?
一般公共预算(地方)收入=税收收入+非税收收入
注:以上税收收入和非税收收入均为地方征收、纳入地方金库
一般公共预算总收入(财政总收入)=一般公共预算(地方)收入+地方征收、缴纳入中央金库的收入(上解)
在查找使用财政数据时必须使用全口径数据,不可使用单纯的分地区、市级、本级、市本级等口径的数据。一般公共预算总收入或者财政总收入是包含了上解上级政府的收入,当地政府无法动用此部分收入;而全口径的一般公共预算收入才是地方征收、纳入地方金库的收入,因此我们应选择全口径的一般公共预算收入作为计算口径。此外,需注意本级收入未包含下级政府收入,可类比母公司和合并报表的关系,因此也不能选为一般公共预算收入计算口径。
11、政府性基金收入特征有哪些?
政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,以收定支,具有专款专用性。政府性基金预算收入科目包括非税收入、债务收入和转移性收入,其中非税收入包括政府性基金收入和专项债务对应项目专项收入,政府性基金收入的主要来源是土地出让收入;债务收入为地方政府专项债务收入;转移性收入包括政府性基金转移支付收入、上解收入、上年结余收入、调入资金和债务转贷收入。
12、国有土地使用权出让收入如何在市和区(县)两级政府分配?
土地出让收入需要先按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金,缴纳新增建设用地土地有偿使用费(2017年1月1日起由政府性基金预算调整转列为一般公共预算),此外还要严格按规定计提住房保障建设资金、农田水利建设资金、教育资金、土地出让业务费、被征地农民保障资金等5个子科目。土地出让收入在计提完各项税金后,由市和区(县)两级政府分配,主要有三种情形:
(1)市级政府统一征收并通过转移支付的方式分配给下辖区县。如**市2021年发文规定“四个开发区、市内五区”土地出让收入全部纳入市级政府性基金预算管理,在扣除33%的计提费用后,剩余67%的成本和净收益全部补助区级或拨付市级做地主体。不过,也给了下属某园区土地出让收支管理“封闭运行、单独核算”的特殊政策。
(2)市级和区县政府按照一定原则分配土地收入。如**市2015年发文规定,“土地熟化主体为各区政府的,市级与区级按照市级国有土地出让收入的3:7比例分成,土地熟化主体为市各投融资平台的,市级与各投融资平台按照2:8比例分成”;再如**市2016年发文“**区范围内的,纳入市级政府性基金预算管理;其他各区范围内的市级储备地块形成的土地出让金收入,纳入市级政府性基金预算管理;其他各区范围内的区级地块形成的土地出让金收入,按照一定比例分别纳入市、区两级预算”。
(3)市区范围内土地出让收入归市级预算,其他区县土地出让收入归区县级预算。如**市内六区土地整理中心仅有土地整理职能,不具备土地出让职能,由该市土地整理中心进行统一出让并返还成本至各区;与此类似,**市9个主城区范围内的土地出让收入全额纳入市级预算,市与区再按55:45分成,主城外各区县土地收入则直接纳入区县预算管理使用。
13、国有资本经营预算收入特征有哪些?
国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。国有资本经营预算收入是指经营和使用国有财产取得的收入,主要包括国有企业上缴利润、国有股份红利、产权转让收入、企业清算收入和其他收入。一般来说国有资本预算收入规模较小,大多返还给企业,地方政府可用规模较小。
14、转移性收入是指什么?
转移性收入包括税收返还、一般转移支付和专项转移支付,主要存在于单科目表里或者收支平衡表里。其中,税收返还主要包括增值税返还、消费税返还、所得税返还、成品油价格和税费改革税收返还等;一般性转移支付主要用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,平衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化,地方政府可统筹资金使用;专项转移支付则是具有指定用途的资金奖励或补助,用于保障中央决策部署的有效落实。
15、转移性收入如何计算?
转移性收入=一般公共预算收入中的转移性收入(大)+政府性基金收入中的转移性收入(小)+国有资本经营收入中的转移性收入(很小,可忽略)
各科目中的转移性收入由返还性收入、一般性转移支付收入和专项转移支付收入三项加总得到,也有的地方会直接把转移性收入披露为上级补助收入。
此外,需要注意的是计算综合财力时转移性收入不应包含债券发行收入、结余收入和调入收入等,因为上述收入在不同年份可能存在较大波动,不属于稳定的财力来源。
16、上级补助可能为负吗?原因是什么?
少数情况上级补助收入可能为负数,比如**市**区的上级补助收入受下属科目其他返还性收入影响,连续两年为负。上级补助收入为负的可能原因包括:(1)上级补助收入发生额期末需结转,若本期发生数大于实际收到的补助收入,期末将出现负数;(2)本年退回的前期未使用上级补助收入大于本年补助金额。
17、地方政府债务余额和债务限额分别是什么?
政府债务余额是指政府作为债务人,在特定时间点(如年末)所积累的未清偿的债务总额,映了政府在该时点的负债状况。
地方政府债务余额=一般债务余额+专项债务余额
地方政府债务限额是指地方政府在一定时期内所能承受的最大债务额度(政府举债的上限),是国务院为地方政府债务设定的“天花板”,为了控制地方政府的债务风险,确保地方财政的稳健运行。
地方政府债务限额=一般债务限额+专项债务限额
18、地方政府债务限额如何确认及分配?
我国地方政府债券实行限额管理。其中,地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定,并报全国人民代表大会批准,分地区限额则由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内,根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。新增债券、置换债券和再融资债券的发行规模均不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。
额度分配方面,根据《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225号),财政部确定全国债务总限额以及分地区限额后,主要采用“方案逐层上报与限额逐级下达”的模式将额度下放到省、市、县,具体机制为:(1)确定全国地方政府债务总限额和新增限额;(2)确定并下达分地区债务限额;(3)确定并批准省级政府本地区债务安排;(4)确定并批准市县级政府债务举借和使用计划。
由于一般债纳入预算赤字,在全国人大未调整预算安排情况下,地方政府没有在限额内增发一般政府债的权力;专项债纳入政府性基金预算管理,不涉及赤字问题,余额使用上相对比较灵活。
19、如何测算举债空间?
政府债务限额与余额的差值则是反映出了未来地方政府可以举债的空间。
未来举债空间=地方政府债务限额-地方政府债务余额
20、地方政府债务负担如何计算?
地方政府债务负担也称为债务率,在分析地方政府债务负担时,一般区分三个维度,分别为显性、隐性和广义债务负担,一是用政府债务余额与综合财力的比值,来衡量一地的显性债务情况;二是用年末城投企业有息债务除以综合财力,对区域隐性债务进行粗略衡量;三是将政府债务余额和城投企业有息债务加总之后除以综合财力,衡量一个地区广义债务负担。
显性债务负担=政府债务余额/综合财力
隐性债务负担=年末城投企业有息债务/综合财力
广义债务负担=(政府债务余额+年末城投企业有息债务)/综合财力
21、地方政府负债率如何计算?与政府债务率有何区别?
地方政府负债率=政府债务余额/GDP。负债率用于衡量政府债务的相对规模。这一指标有助于评估政府的偿债能力,以及债务对经济增长的潜在影响。政府负债率越高,表明政府的债务规模相对于其经济实力来说越大,可能存在的偿债风险也就越高。债务率主要用于衡量政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力。债务率越高,说明政府当期财政收入中用于偿债的比例越大,政府的偿债压力也就越大。整体来看,负债率更注重于衡量政府债务的相对规模,而债务率则更侧重于反映政府当期的偿债压力。
22、地方政府数据来源及披露节奏?
经济与财政债务数据披露的时间存在差异,各个地方的数据披露时间也会有所不同,比如省级数据一般是最先披露的,然后地市级、区级等行政级别相对较低的再依次披露。
中债资信根据数据披露的节奏制定数据录入和补充调整机制,基本形成“随披随录”,保证数据的时效性和可得性。
23、地方政府债务和地方政府债券的区别是什么?
地方政府债券,是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府(以下称地方政府)发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行,主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券;专项债券是为有一定收益的公益性项目发行,以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。
地方政府债务是地方政府通过各种方式举借的债务,包括一般债务和专项债务。一般债务包括地方政府一般债券(简称一般债券)、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务(简称外债转贷)、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务(简称非债券形式一般债务)。专项债务包括地方政府专项债券(简称专项债券)、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务(简称非债券形式专项债务)。
24、地方政府债券的起源?
1994年财政分税制改革后,中央政府上收部分财权,但地方政府仍承担着经济建设等事权。在此背景下,我国地方政府的资金逐步开始大规模地投向资金需求大、建设期和回收期长的基础设施建设项目中,地方政府财政收支不平衡日益加剧,债务融资需求不断扩张。同时,1994年颁布的《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发债”,切断了地方政府自行发债的道路。法律层面的明文禁止使得地方政府发行债券融资从一开始就呈“隐性化”特征,在模式上呈现出两个方向的演变:一个方向是发债方式“显性化”,在不突破地方政府不能自主发行债券的大框架下,中央政府通过国债转贷和地方政府债券试点等方式不断进行探索地方政府融资模式;另一个方向是发债主体“隐性化”,地方政府通过搭建投融资平台替代其作为发债主体,但融资平台债务软预算约束特征明显,发债规模大幅增长,融资成本过高,且融资平台负债过高、多头举债,导致政府债务不透明,监管不力。
2008年底,为应对国际金融危机,国务院推出4万亿投资计划,其中中央安排资金1.18万亿,其余由地方政府配套解决。与此同时,国务院通过特别批准的方式,在2009年政府工作报告中首次提出安排发行地方政府债券2,000亿元,以期部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力,正式开启了我国地方政府债券之门。
25、地方政府债券的分几个发展阶段,特征是什么?
地方债自2009年恢复发行以来,先后经历了“代发代还”、“自发代还”、“自发自还”三个阶段。
(1)2009~2011年:“代发代还”模式
2009年2月28日,财政部关于印发《2009年地方政府债券预算管理办法》的通知(财预〔2009〕21号)明确了省、自治区、直辖市和计划单列市政府为地方政府债券发行和偿还主体,但需由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费,地方政府债券收入可以用于省级(包括计划单列市)直接支出,也可以转贷市、县级政府使用。此外,全国地方政府债券发行的总额度必须经全国人大批准,而各地方政府发行债券的额度需报请国务院批准同意。2009~2011年,全国人大每年批准的地方政府债券额度均为2,000亿元。
(2)2011~2014年:“自发代还”模式
2011年,财政部关于印发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知,提出在上海、浙江、广东和深圳开展在国务院批准的发债规模限额内的地方政府自行发债试点,但仍需由财政部代办还本付息,而其余地区仍实行“代发代还”模式。2013年,财政部新增江苏、山东为“自发代还”试点地区。随着地方政府融资需求的日益扩张,2012~2014年地方政府债券批准额度有所扩容,分别为2,500亿元、3,500亿元和4,000亿元。
(3)2014年至今:“自发自还”模式
2014年5月22日,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,提出试点地区在前期自行发行的基础上,自行还本付息,并增加北京、江西、宁夏、青岛为试点地区。
2015年,新《预算法》正式实施,地方政府发行债券成为地方政府唯一的融资模式。随后发布的《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》中提出全国31个省级行政单位和5个计划单列市全面推行“自发自还”地方政府债券,地方债正式全面进入“自发自还”阶段。
26、按偿债资金来源划分,地方政府债券的分类是什么?
按照偿债资金来源划分,地方债可分为一般债券和专项债券。其中,一般债券是为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券,需列入一般公共预算与政府赤字管理;专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券,不纳入赤字管理。
27、地方政府一般债券和专项债券的具体区别?
一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券,可缓解地方政府临时资金紧张;专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券。具体区别见表格。
28、按募集资金用途划分,地方政府债券的分类是什么?
按照募集资金用途划分,地方债可分为新增债券、置换债券及再融资债券。其中,新增债券是指在财政部核定的新增债券限额内,地方政府举借的用于本地区当年公益性资本支出的政府债券,募集资金可用于存量和新项目的建设。置换债券是指通过发行地方政府债券,置换地方政府通过融资平台在银行取得的存量贷款 。再融资债券是指用于偿还部分到期地方政府债券本金的债券。
29、按发行方式划分,地方政府债券的分类是什么?
按发行方式划分,地方政府债券可分为公开发行债券和定向发行债券。其中,公开发行的地方债主要通过承销团面向全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行;定向发行主要为在三年地方债置换期间,各省级地方政府在财政部下达的置换债券限额内,与债权人按市场化原则协商开展,采用定向承销方式发行一定额度地方债用以置换存量债务。
30、地方政府债券如何定价?
我国地方债自2015年全面实行“自发自还”以来,一级发行均采用荷兰式招标,其发行定价机制大致经历了三个阶段。
阶段一(2015~2017年):未明确限制发行利差
在此阶段,我国地方债发行以置换债券为主,行政化特征明显,叠加监管未明确限制发行利差,导致部分地方债一度低于同期限国债利率。后经财政部要求,地方债一级发行利率不得低于同期限国债前五日收益率均值。
阶段二(2018~2020年):以国债收益率为锚设置投标利率下限
为增加机构投标积极性和地方债流动性,2018年8月,财政部发布《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》,要求承销机构应当综合考虑同期限国债、政策性金融债利率水平及二级市场地方债券估值等因素决定投标价格,地方财政部门不得以财政存款等对承销机构施加影响人为压价。同时,财政部还要求地方债投标利率较同期限国债前五日收益率均值至少上浮40BP。此后,由于资本收益率变动等因素影响,地方债二级市场利差下行至25BP~30BP,导致市场出现一级套利现象。2019年1月,财政部将地方债投标利率下限调整为较同期限国债前五日收益率均值上浮25BP。
阶段三(2021年至今):发行定价换锚,市场化水平不断提升
2020年11月,财政部印发《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》,鼓励具备条件的地区参考地方债收益率曲线合理设定投标区间,不断提升地方债发行市场化水平,杜绝行政干预和窗口指导,促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异。此后,部分经济实力较强的省份发行地方债突破了25BP的隐性下限。2022年3月,财政部发布中国地方政府收益率曲线,开始着手构建以地方债收益率曲线为核心的市场化定价机制,发行利率将更合理地反映地区间信用差异,地方债发行定价机制步入不断提升市场化水平的新阶段。
31、置换债如何助力第一轮债务化解的?
第一轮债务化解通过开展政府债务审计、修订预算法、发行地方政府债券、进行债务置换、出台多项政策规范地方政府新增融资等方式化解地方债务,其中,置换债在2015~2018年置换期中发挥了核心作用,针对截至2014年12月31日尚未清偿完毕的地方政府存量债务,按照先清理、后甄别的顺序展开全面的清理甄别工作,对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换。整体来看,2015年~2018年发行的置换债有效解决了地方政府债务的“借短投长”资金错配、融资成本高企等问题,并且没有改变债务额度,只是改变了债务存在的方式,将非政府债券形式的债务转换为债券形式债务,既不会增加政府债务余额,也不会增加当年财政赤字。
32、特殊再融资券如何助力第二轮债务化解的?
第二轮债务化解主要为2018年~2028年十年化债周期,地方债助力主要体现在特殊再融资债券的发行,分别用于建制县债务化解试点(2020~2021年)、区域无隐性债务试点(2021~2022年)和一揽子化债措施的落地(2023年以来)。相比第一轮置换债助力债务化解,本轮具有规模大、期限长、用途灵活、地区倾斜等特点。本轮特殊再融资债券不再进行全国范围内的“托底”,而是根据各地情况,因地制宜,如将额度向区域债务负担重、债务风险大、资质相对弱的地区倾斜,以降低债务风险、改善债务结构;同时择机将部分额度分配至隐性债务规模较小、资质相对强的区域,实现隐债清零目标。
33、特殊新增专项债的定义和作用是什么?
自2023年10月以来,陆续有省份发行新增专项债但未披露“一案两书”,市场称之为“特殊新增专项债”。从募集资金用途来看,部分特殊新增专项债为“用于存量政府投资项目”,市场推测一方面或因存量项目涉及企业拖欠款等隐性债务,需用特殊新增专项债置换,化解存量项目的“隐债”风险,另一方面或因存量项目存在资金缺口,需新增财政资金保证项目建设的可持续性,避免出现增量“隐债”风险。
地方政府相关数据可在城投信息分析平台查询下载,欢迎后台留言“城投平台”申请试用
内容摘要
城投企业是我国财政体制事权与财权不匹配,地方政府事权较大但财权不足情况下产生的特殊企业群体,其主要业务定位则为代替地方政府承担城市基础设施投融资职能。城投企业信用风险与地方政府存在千丝万缕的关系,地方政府在城投企业中担任三个角色:地方政府作为城投企业股东,对企业有出资责任;作为业务委托方,即为城投企业交易对手方,具有回款责任;作为区域经济管理者,有通过城投企业促进区域基础设施建设和区域发展的任务。因此了解地方政府的相关指标对于分析城投企业的未来发展和整体信用风险具有重要意义。
地方政府指标大致可分为经济、财政、债务三类。经济指标方面,主要聚焦实际GDP、GDP增速及人均GDP的计算方式;财政指标方面本文重点关注我国目前财政制度体系、综合财力构成及计算方式等,以及为大家提供财政各指标数据口径、转移支付涵盖范围等易混淆指标的识别和认定方法;债务方面,则主要涉及地方政府债务负担计算方式、地方政府债券发展阶段及分类,以及特殊再融资债券如何助力债务化解等问题。
综上所述,本文通过对地方政府指标相关的关键性问题进行解答与分析,以期为投资人了解地方政府实力和分析城投企业信用风险提供参考。
1、实际GDP怎么计算?实际GDP和名义GDP的区别是什么?
实际GDP(不变价GDP)是指在一年内该国居民所生产的最终产品与劳务按某一基年的市场价格计算得出的货币总量。计算实际GDP时,通常会选取一个基年,使用该年的价格水平来计算不同年份的GDP,从而排除物价变动的影响,计算基期是每5年更换一次,2021年至2025年不变价GDP的基期为2020年。实际GDP和名义GDP的主要区别体现在是否考虑了通货膨胀的影响。
2、GDP增速为什么不等于(今年GDP-去年GDP)/去年GDP?
统计部门公布的GDP是名义值,而GDP增长率是实际值,包含了价格的变化,所以不能简单地用(今年GDP-去年GDP)/去年GDP来估算GDP增速。
3、人均GDP如何计算?
人均GDP可以反映一个地区的发展水平、人民收入情况和人民生活水平。人均GDP一般会直接公布在统计公报中,但存在部分地区未披露人均GDP,但披露了常住人口(例如上海)的情况。在这种情况下,可以用GDP除以常住人口来测算人均GDP数值。
4、财政数据口径如何确定?
财政数据口径均为全口径,而非市本级、区本级口径。其中,需要注意分辨“部门”财政数据。“部门”财政数据对于园区来说更为常见,若数据为下图左,则是部门预算表,且科目体现的是“财政拨款”,无法作为园区全口径财政数据。但也有部分园区,比如下图右,**区披露主体是管委会财政办公室,但报告内容是园区全口径财政数据,具体数据科目为“一般公共预算收入”,则可使用。
5、通过一般公共预算收入与GDP的比值我们可以了解什么?
用一般公共预算收入除以GDP的比值可以大致衡量一个地区的产业结构和创税能力,如果一个地方的一般公共预算收入不能匹配GDP规模,则当地的GDP质量不高。例如,一个地区GDP规模很大但一般公共预算收入相对较低,可以初步推测当地存在较多税收优惠政策或者当地经济存在水分。
6、什么是分级分税制?
分级分税制是一种财政管理体制,它根据中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围,并按照事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。其中,中央税主要包括消费税、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等,地方税包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、环境保护税和烟叶税等,中央地方共享税主要包括企业所得税、个人所得税、资源税、印花税、城市维护建设税以及海关代征的不含进口环节的增值税。
我国预算管理体系分为中央、省(自治区、直辖市)、市(州)、县(区)、乡(镇)五个层级,一级政府一级预算,各级预算相对独立,各级预算都有本级的主体税种,进行分成、分享,并靠转移支付进行预算调节。地方各级预算=本级预算+下一级预算的求和,如果∑下一级预算=0,则地方各级预算=本级预算。
7、政府的四本账包括哪些,相互之间是如何影响的?
目前政府财政主要有四本账,分别为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算,这四项收入加总起来即为政府全口径收入。“四本账”并非独立存在,相互之间存在资金往来,同时也各自存在跨期资金转移,每一本账都是按“收支”和“收支总量”两种口径进行统计的。其中,“收支”对应每本账的实际收支情况,“收支总量”除了实际收支外,还包括从其他账本调转过来的资金和结转结余及调入资金。
通常,政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用,而一般公共预算可以通过“社会保障和就业”、“卫生健康”等支出分项补贴社会保险基金预算。理论上,一般公共预算也可以向政府性基金和国有资本经营预算调入资金,但是社会保险基金要求专款专用,不得挪入其他预算。
8、综合财力如何计算?
在分析地方政府财政实力时,通常会用“综合财力”这一指标。一方面,因为综合财力可以衡量政府可支配的用于经常性和资本性支出的财政资金规模。另一方面,它可以衡量对于政府债务负担的保障能力。
综合财力=一般公共预算收入+政府性基金收入+国有资本经营收入+转移性收入
其中,一般公共预算收入以税收收入和非税收入为主,政府性基金收入以国有土地使用权收入为主,国有资本经营收入主要为国企利润,而转移性收入是从以上三个科目中上级政府财政按照财政体制规定或因专项需要补助给本级政府财政的款项。
9、一般公共预算收入特征有哪些?
一般公共预算是综合财力最重要的构成部分,是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。除了税收收入外,一般公共预算收入还包括行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他非税收入。
10、一般公共预算计算口径选哪个?
一般公共预算(地方)收入=税收收入+非税收收入
注:以上税收收入和非税收收入均为地方征收、纳入地方金库
一般公共预算总收入(财政总收入)=一般公共预算(地方)收入+地方征收、缴纳入中央金库的收入(上解)
在查找使用财政数据时必须使用全口径数据,不可使用单纯的分地区、市级、本级、市本级等口径的数据。一般公共预算总收入或者财政总收入是包含了上解上级政府的收入,当地政府无法动用此部分收入;而全口径的一般公共预算收入才是地方征收、纳入地方金库的收入,因此我们应选择全口径的一般公共预算收入作为计算口径。此外,需注意本级收入未包含下级政府收入,可类比母公司和合并报表的关系,因此也不能选为一般公共预算收入计算口径。
11、政府性基金收入特征有哪些?
政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,以收定支,具有专款专用性。政府性基金预算收入科目包括非税收入、债务收入和转移性收入,其中非税收入包括政府性基金收入和专项债务对应项目专项收入,政府性基金收入的主要来源是土地出让收入;债务收入为地方政府专项债务收入;转移性收入包括政府性基金转移支付收入、上解收入、上年结余收入、调入资金和债务转贷收入。
12、国有土地使用权出让收入如何在市和区(县)两级政府分配?
土地出让收入需要先按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金,缴纳新增建设用地土地有偿使用费(2017年1月1日起由政府性基金预算调整转列为一般公共预算),此外还要严格按规定计提住房保障建设资金、农田水利建设资金、教育资金、土地出让业务费、被征地农民保障资金等5个子科目。土地出让收入在计提完各项税金后,由市和区(县)两级政府分配,主要有三种情形:
(1)市级政府统一征收并通过转移支付的方式分配给下辖区县。如**市2021年发文规定“四个开发区、市内五区”土地出让收入全部纳入市级政府性基金预算管理,在扣除33%的计提费用后,剩余67%的成本和净收益全部补助区级或拨付市级做地主体。不过,也给了下属某园区土地出让收支管理“封闭运行、单独核算”的特殊政策。
(2)市级和区县政府按照一定原则分配土地收入。如**市2015年发文规定,“土地熟化主体为各区政府的,市级与区级按照市级国有土地出让收入的3:7比例分成,土地熟化主体为市各投融资平台的,市级与各投融资平台按照2:8比例分成”;再如**市2016年发文“**区范围内的,纳入市级政府性基金预算管理;其他各区范围内的市级储备地块形成的土地出让金收入,纳入市级政府性基金预算管理;其他各区范围内的区级地块形成的土地出让金收入,按照一定比例分别纳入市、区两级预算”。
(3)市区范围内土地出让收入归市级预算,其他区县土地出让收入归区县级预算。如**市内六区土地整理中心仅有土地整理职能,不具备土地出让职能,由该市土地整理中心进行统一出让并返还成本至各区;与此类似,**市9个主城区范围内的土地出让收入全额纳入市级预算,市与区再按55:45分成,主城外各区县土地收入则直接纳入区县预算管理使用。
13、国有资本经营预算收入特征有哪些?
国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。国有资本经营预算收入是指经营和使用国有财产取得的收入,主要包括国有企业上缴利润、国有股份红利、产权转让收入、企业清算收入和其他收入。一般来说国有资本预算收入规模较小,大多返还给企业,地方政府可用规模较小。
14、转移性收入是指什么?
转移性收入包括税收返还、一般转移支付和专项转移支付,主要存在于单科目表里或者收支平衡表里。其中,税收返还主要包括增值税返还、消费税返还、所得税返还、成品油价格和税费改革税收返还等;一般性转移支付主要用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,平衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化,地方政府可统筹资金使用;专项转移支付则是具有指定用途的资金奖励或补助,用于保障中央决策部署的有效落实。
15、转移性收入如何计算?
转移性收入=一般公共预算收入中的转移性收入(大)+政府性基金收入中的转移性收入(小)+国有资本经营收入中的转移性收入(很小,可忽略)
各科目中的转移性收入由返还性收入、一般性转移支付收入和专项转移支付收入三项加总得到,也有的地方会直接把转移性收入披露为上级补助收入。
此外,需要注意的是计算综合财力时转移性收入不应包含债券发行收入、结余收入和调入收入等,因为上述收入在不同年份可能存在较大波动,不属于稳定的财力来源。
16、上级补助可能为负吗?原因是什么?
少数情况上级补助收入可能为负数,比如**市**区的上级补助收入受下属科目其他返还性收入影响,连续两年为负。上级补助收入为负的可能原因包括:(1)上级补助收入发生额期末需结转,若本期发生数大于实际收到的补助收入,期末将出现负数;(2)本年退回的前期未使用上级补助收入大于本年补助金额。
17、地方政府债务余额和债务限额分别是什么?
政府债务余额是指政府作为债务人,在特定时间点(如年末)所积累的未清偿的债务总额,映了政府在该时点的负债状况。
地方政府债务余额=一般债务余额+专项债务余额
地方政府债务限额是指地方政府在一定时期内所能承受的最大债务额度(政府举债的上限),是国务院为地方政府债务设定的“天花板”,为了控制地方政府的债务风险,确保地方财政的稳健运行。
地方政府债务限额=一般债务限额+专项债务限额
18、地方政府债务限额如何确认及分配?
我国地方政府债券实行限额管理。其中,地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定,并报全国人民代表大会批准,分地区限额则由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内,根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。新增债券、置换债券和再融资债券的发行规模均不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。
额度分配方面,根据《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225号),财政部确定全国债务总限额以及分地区限额后,主要采用“方案逐层上报与限额逐级下达”的模式将额度下放到省、市、县,具体机制为:(1)确定全国地方政府债务总限额和新增限额;(2)确定并下达分地区债务限额;(3)确定并批准省级政府本地区债务安排;(4)确定并批准市县级政府债务举借和使用计划。
由于一般债纳入预算赤字,在全国人大未调整预算安排情况下,地方政府没有在限额内增发一般政府债的权力;专项债纳入政府性基金预算管理,不涉及赤字问题,余额使用上相对比较灵活。
19、如何测算举债空间?
政府债务限额与余额的差值则是反映出了未来地方政府可以举债的空间。
未来举债空间=地方政府债务限额-地方政府债务余额
20、地方政府债务负担如何计算?
地方政府债务负担也称为债务率,在分析地方政府债务负担时,一般区分三个维度,分别为显性、隐性和广义债务负担,一是用政府债务余额与综合财力的比值,来衡量一地的显性债务情况;二是用年末城投企业有息债务除以综合财力,对区域隐性债务进行粗略衡量;三是将政府债务余额和城投企业有息债务加总之后除以综合财力,衡量一个地区广义债务负担。
显性债务负担=政府债务余额/综合财力
隐性债务负担=年末城投企业有息债务/综合财力
广义债务负担=(政府债务余额+年末城投企业有息债务)/综合财力
21、地方政府负债率如何计算?与政府债务率有何区别?
地方政府负债率=政府债务余额/GDP。负债率用于衡量政府债务的相对规模。这一指标有助于评估政府的偿债能力,以及债务对经济增长的潜在影响。政府负债率越高,表明政府的债务规模相对于其经济实力来说越大,可能存在的偿债风险也就越高。债务率主要用于衡量政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力。债务率越高,说明政府当期财政收入中用于偿债的比例越大,政府的偿债压力也就越大。整体来看,负债率更注重于衡量政府债务的相对规模,而债务率则更侧重于反映政府当期的偿债压力。
22、地方政府数据来源及披露节奏?
经济与财政债务数据披露的时间存在差异,各个地方的数据披露时间也会有所不同,比如省级数据一般是最先披露的,然后地市级、区级等行政级别相对较低的再依次披露。
中债资信根据数据披露的节奏制定数据录入和补充调整机制,基本形成“随披随录”,保证数据的时效性和可得性。
23、地方政府债务和地方政府债券的区别是什么?
地方政府债券,是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府(以下称地方政府)发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行,主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券;专项债券是为有一定收益的公益性项目发行,以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。
地方政府债务是地方政府通过各种方式举借的债务,包括一般债务和专项债务。一般债务包括地方政府一般债券(简称一般债券)、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务(简称外债转贷)、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务(简称非债券形式一般债务)。专项债务包括地方政府专项债券(简称专项债券)、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务(简称非债券形式专项债务)。
24、地方政府债券的起源?
1994年财政分税制改革后,中央政府上收部分财权,但地方政府仍承担着经济建设等事权。在此背景下,我国地方政府的资金逐步开始大规模地投向资金需求大、建设期和回收期长的基础设施建设项目中,地方政府财政收支不平衡日益加剧,债务融资需求不断扩张。同时,1994年颁布的《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发债”,切断了地方政府自行发债的道路。法律层面的明文禁止使得地方政府发行债券融资从一开始就呈“隐性化”特征,在模式上呈现出两个方向的演变:一个方向是发债方式“显性化”,在不突破地方政府不能自主发行债券的大框架下,中央政府通过国债转贷和地方政府债券试点等方式不断进行探索地方政府融资模式;另一个方向是发债主体“隐性化”,地方政府通过搭建投融资平台替代其作为发债主体,但融资平台债务软预算约束特征明显,发债规模大幅增长,融资成本过高,且融资平台负债过高、多头举债,导致政府债务不透明,监管不力。
2008年底,为应对国际金融危机,国务院推出4万亿投资计划,其中中央安排资金1.18万亿,其余由地方政府配套解决。与此同时,国务院通过特别批准的方式,在2009年政府工作报告中首次提出安排发行地方政府债券2,000亿元,以期部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力,正式开启了我国地方政府债券之门。
25、地方政府债券的分几个发展阶段,特征是什么?
地方债自2009年恢复发行以来,先后经历了“代发代还”、“自发代还”、“自发自还”三个阶段。
(1)2009~2011年:“代发代还”模式
2009年2月28日,财政部关于印发《2009年地方政府债券预算管理办法》的通知(财预〔2009〕21号)明确了省、自治区、直辖市和计划单列市政府为地方政府债券发行和偿还主体,但需由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费,地方政府债券收入可以用于省级(包括计划单列市)直接支出,也可以转贷市、县级政府使用。此外,全国地方政府债券发行的总额度必须经全国人大批准,而各地方政府发行债券的额度需报请国务院批准同意。2009~2011年,全国人大每年批准的地方政府债券额度均为2,000亿元。
(2)2011~2014年:“自发代还”模式
2011年,财政部关于印发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知,提出在上海、浙江、广东和深圳开展在国务院批准的发债规模限额内的地方政府自行发债试点,但仍需由财政部代办还本付息,而其余地区仍实行“代发代还”模式。2013年,财政部新增江苏、山东为“自发代还”试点地区。随着地方政府融资需求的日益扩张,2012~2014年地方政府债券批准额度有所扩容,分别为2,500亿元、3,500亿元和4,000亿元。
(3)2014年至今:“自发自还”模式
2014年5月22日,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,提出试点地区在前期自行发行的基础上,自行还本付息,并增加北京、江西、宁夏、青岛为试点地区。
2015年,新《预算法》正式实施,地方政府发行债券成为地方政府唯一的融资模式。随后发布的《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》中提出全国31个省级行政单位和5个计划单列市全面推行“自发自还”地方政府债券,地方债正式全面进入“自发自还”阶段。
26、按偿债资金来源划分,地方政府债券的分类是什么?
按照偿债资金来源划分,地方债可分为一般债券和专项债券。其中,一般债券是为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券,需列入一般公共预算与政府赤字管理;专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券,不纳入赤字管理。
27、地方政府一般债券和专项债券的具体区别?
一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券,可缓解地方政府临时资金紧张;专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券。具体区别见表格。
28、按募集资金用途划分,地方政府债券的分类是什么?
按照募集资金用途划分,地方债可分为新增债券、置换债券及再融资债券。其中,新增债券是指在财政部核定的新增债券限额内,地方政府举借的用于本地区当年公益性资本支出的政府债券,募集资金可用于存量和新项目的建设。置换债券是指通过发行地方政府债券,置换地方政府通过融资平台在银行取得的存量贷款 。再融资债券是指用于偿还部分到期地方政府债券本金的债券。
29、按发行方式划分,地方政府债券的分类是什么?
按发行方式划分,地方政府债券可分为公开发行债券和定向发行债券。其中,公开发行的地方债主要通过承销团面向全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行;定向发行主要为在三年地方债置换期间,各省级地方政府在财政部下达的置换债券限额内,与债权人按市场化原则协商开展,采用定向承销方式发行一定额度地方债用以置换存量债务。
30、地方政府债券如何定价?
我国地方债自2015年全面实行“自发自还”以来,一级发行均采用荷兰式招标,其发行定价机制大致经历了三个阶段。
阶段一(2015~2017年):未明确限制发行利差
在此阶段,我国地方债发行以置换债券为主,行政化特征明显,叠加监管未明确限制发行利差,导致部分地方债一度低于同期限国债利率。后经财政部要求,地方债一级发行利率不得低于同期限国债前五日收益率均值。
阶段二(2018~2020年):以国债收益率为锚设置投标利率下限
为增加机构投标积极性和地方债流动性,2018年8月,财政部发布《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》,要求承销机构应当综合考虑同期限国债、政策性金融债利率水平及二级市场地方债券估值等因素决定投标价格,地方财政部门不得以财政存款等对承销机构施加影响人为压价。同时,财政部还要求地方债投标利率较同期限国债前五日收益率均值至少上浮40BP。此后,由于资本收益率变动等因素影响,地方债二级市场利差下行至25BP~30BP,导致市场出现一级套利现象。2019年1月,财政部将地方债投标利率下限调整为较同期限国债前五日收益率均值上浮25BP。
阶段三(2021年至今):发行定价换锚,市场化水平不断提升
2020年11月,财政部印发《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》,鼓励具备条件的地区参考地方债收益率曲线合理设定投标区间,不断提升地方债发行市场化水平,杜绝行政干预和窗口指导,促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异。此后,部分经济实力较强的省份发行地方债突破了25BP的隐性下限。2022年3月,财政部发布中国地方政府收益率曲线,开始着手构建以地方债收益率曲线为核心的市场化定价机制,发行利率将更合理地反映地区间信用差异,地方债发行定价机制步入不断提升市场化水平的新阶段。
31、置换债如何助力第一轮债务化解的?
第一轮债务化解通过开展政府债务审计、修订预算法、发行地方政府债券、进行债务置换、出台多项政策规范地方政府新增融资等方式化解地方债务,其中,置换债在2015~2018年置换期中发挥了核心作用,针对截至2014年12月31日尚未清偿完毕的地方政府存量债务,按照先清理、后甄别的顺序展开全面的清理甄别工作,对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换。整体来看,2015年~2018年发行的置换债有效解决了地方政府债务的“借短投长”资金错配、融资成本高企等问题,并且没有改变债务额度,只是改变了债务存在的方式,将非政府债券形式的债务转换为债券形式债务,既不会增加政府债务余额,也不会增加当年财政赤字。
32、特殊再融资券如何助力第二轮债务化解的?
第二轮债务化解主要为2018年~2028年十年化债周期,地方债助力主要体现在特殊再融资债券的发行,分别用于建制县债务化解试点(2020~2021年)、区域无隐性债务试点(2021~2022年)和一揽子化债措施的落地(2023年以来)。相比第一轮置换债助力债务化解,本轮具有规模大、期限长、用途灵活、地区倾斜等特点。本轮特殊再融资债券不再进行全国范围内的“托底”,而是根据各地情况,因地制宜,如将额度向区域债务负担重、债务风险大、资质相对弱的地区倾斜,以降低债务风险、改善债务结构;同时择机将部分额度分配至隐性债务规模较小、资质相对强的区域,实现隐债清零目标。
33、特殊新增专项债的定义和作用是什么?
自2023年10月以来,陆续有省份发行新增专项债但未披露“一案两书”,市场称之为“特殊新增专项债”。从募集资金用途来看,部分特殊新增专项债为“用于存量政府投资项目”,市场推测一方面或因存量项目涉及企业拖欠款等隐性债务,需用特殊新增专项债置换,化解存量项目的“隐债”风险,另一方面或因存量项目存在资金缺口,需新增财政资金保证项目建设的可持续性,避免出现增量“隐债”风险。
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