YY | 2024-2025预算报告大拆解：财政压力溯源与平衡手段探析

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5天前

其余实际赤字与名义赤字之间的缺口1.93万亿，除0.14万亿来自中央净使用预算调节基金、900亿来自中央二三本账外，1.70万亿来自地方财政，包含地方二三本账调入及使用地方结转结余（下文详述）。

摘要

“外部压力加大、内部困难增多”是财政部报告对当前财政“严峻复杂形势”的定调，土地财政下行、需求不振、出口退税压力，财政面临的各项困难总是被反复讨论。本文通过对《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》的数据整理拆解，在纵观2024年财政执行情况的基础上，进一步回答几方面问题：

财政缺口规模

一二本账缺口合计增加1.59万亿，两本账缺口均达到历史最高值，较2020年疫情期缺口更大。若进一步考虑非税收入非常规性增长所掩盖的部分，2024年财政压力的边际增量达2.50万亿。

财政压力溯源

定量看常被讨论的各项因素到底为财政带来多少困难？2024年财政的压力增量中：

被动困难部分，土地财政减收占34%，需求不振至增值税减收占10%、出口退税压力占10%、社保和就业支出增支占10%，名义债务增长导致的付息增加占4%。

财政主动发力部分，一本账发力类基建的增支占18%，而地方主导的二本账与上年持平无增支。

平衡手段探析

向上追溯平衡资金的最初来源，2024年增量压力基本依赖央行上缴利润与国有资产盘活等一次性手段、上年发债资金结转、当年新增发债解决。

财政对2025年的安排与希冀

总体上看，财政寄希望于税收收入回暖、土地财政止跌，并计划通过编列赤字在一二本账同时发力。

“严峻复杂形势”导致减收，而走出“严峻复杂形势”又要求增支，除了增加赤字，是否还有其他民不加赋而国用饶的路？

01 引子

整理历年中央和地方预算执行情况报告数据，汇总得下表：

注释：

1.蓝底表示收入、红底表示支出；

2.四本账各自收支平衡，每列收入（蓝底）加总等于支出（红底）加总；

3.每行，中央列+地方列=全国列。其中转移支付对于中央为支出、地方为收入，两者抵消全国为0。

4.中央二、三本账支出项中包含“调入一般公共预算”相加等于一本账中“二三本账调入资金”。全国、地方列应是同理，但未单独披露上述科目。

02 一般公共预算收入

1）收入

2024年预算收入为21.97万亿元，较2023年略增0.29万亿。但实际上常规性可持续的税收下降0.62万亿，主要依赖非税收入增加0.91万亿实现正增。

具体看，税收收入下滑主要源于增值税减收0.25万亿、出口退税增加0.24万亿。对于前者预算报告解释“受工业生产者出厂价格持续下降影响”，即是通缩、需求不振对财政带来的直接影响。后者自然是受国际贸易环境变化直接影响，当然前者也间接受国际贸易影响。

非税收入增收0.91万亿，原因为“一次性安排中央单位上缴专项收益以及地方依法依规加大国有资源资产盘活力度”。所谓“中央单位上缴专项收益”大概率指央行上缴利润，这也是过往财政面临压力时的常见做法。而“地方依法依规加大国有资源资产盘活力度”，地方结合情况盘活资源增收各显神通，一般会体现为国有资源有偿使用收入的增加。2024年非税收入细项还未公布，还需待后续观察罚没收入是否会有非常规变化等情况。但无论非税增长具体构成如何，非税科目多数可持续性较弱，依赖非税维持一本账正增不可长期实现。

2）支出

2024年预算支出28.46万亿，仍旧主要关注变化值，较2023年增加1.00万亿。增加的一万亿支出，主要来自民生领域“社会保障和就业支出”0.24万亿，一般预算中的基建类支出“城乡社区支出”、“农林水支出”合计0.46万亿，以及付息支出0.11万亿。

3）收支缺口

一般预算支出 - 收入= 一般预算收支缺口，部分研究将该缺口称为“实际赤字”，而将官方口径的赤字额称为“名义赤字”。

近年一般预算收支缺口总体呈上升趋势，2014-2024十年间翻了5.74倍。其中2019、2020年因疫情缺口快速走阔，2021年随疫情缓和与“过紧日子”财政政策导向，收支缺口有一定收缩。但后续仍不改走阔趋势，至2024年创下新高6.49万亿超越2020年疫情高峰期。

进一步追溯填补一般预算收支缺口的资金来源。无非可归为两类，一是跨时间调节，二是跨账本调节。跨时间调入资金，又可分为往期资金调入（使用往年结余）与预支未来资金（使用赤字）。

关注使用往年结余部分，在科目上体现为“从预算稳定调节资金调入”、“结转结余资金”，区别在于“预算稳定调节资金”为主动储蓄的资金，而“结转结余资金”指将上一年度预算未执行完毕的结余资金或未完成项目的结转资金延续到当前年度继续使用。两者的资金来源又分别对应“补充预算调节资金”与“结转下年资金”。

具体来看2024年中央层面使用“结转结余资金”5,000亿，正好对应2023年结转下年资金5,000亿。该笔款项即是2023年底临时增发的万亿国债。该笔国债赤字均记在2023年，实际使用时2023、2024年各使用5000亿。

为更清晰的拆借资金来源，在上述表格基础上将5,000亿赤字从23年调整至24年，得到“特别国债调整后”的表格。

同时考虑到每一年，财政使用“预算调节资金”同时也补充“预算调节资金”，使用“结转结余”同时也将部分资金“结转下年”。将对应项目相减得到当年净使用预算调节基金与净使用结转结余。

综上6.49万亿的收支缺口中，4.56万亿来自名义赤字，其中3.84万亿通过发行国债筹资（其中0.5万亿为2023年发行国债）、0.72万亿来自地方债中的一般债。

03 政府性基金收入

土地财政仍然是财政的核心矛盾。2024年二本账收支缺口3.94万亿，其中中央二本账规模较小且多数时候能大致做到“以收定支”，缺口基本上来自地方。而土地出让收入作为绝对大头，虽然2024明细尚未公布，缺口自然也基本来自于土地财政。

二本账收支波动更大，在2017年及以前二本账基本能做到“以收定支”，2020年同样因疫情影响来到2.45万亿，2021年同样有些许收缩，但2022年起土地财政失速使得后三年收支缺口维持在三万亿以上。

拆分看，二本账收支缺口的扩张来自于收入的快速下行，24年全国政府性基金收入6.21万亿较2021年峰值下降37%，而同期支出其实也有所压降但降幅11%较收入有差距，似乎难以压缩至十万亿以内，致使收支缺口增长152%至3.94万亿。

3.94万亿缺口，加上调入一般预算收入、结转下年、补充预算稳定资金的1万亿，合计4.94万亿基本上完全是地方财政面临的压力。主要通过两种方式平衡：1）地方发行3.9万亿专项债补充直接补充；2）中央发行1万亿超长期特别国债，其中8,752.96亿通过转移支付支持地方，占二本账转移支付的88.57%。

另外，据推算地方二本账调入一般预算收入、结转下年、补充预算稳定资金合计9,439.68 亿，不过未公布三项各自明细。尝试推导该项构成。

结合一三本账收入看，地方一本账从二三本账调入、从预算稳定资金调入、结转结余合计17,028.50 亿，同样未公布各项明细。但其中：1）三本账披露调入一本账2,957.17亿；2）使用结转结余，2023年末万亿特别国债中5,000亿在年内转移至地方财政，但债券发行在11月中旬以后，5,000亿中大部分可能尚未形成支出；3）其地方预算稳定调节基金估计规模不大。以此倒推二本账调入资金约为9,000亿，占9,439.68 亿的绝大部分。

04 2024年执行情况小结

综上，结合财政收支缺口的来源（下图左侧），平衡收支缺口的手段（下图右侧）。通过下图汇总点评。

1）2024年财政边际上面临更大压力

一本账缺口较上年增加0.71万亿，二本账缺口增加0.88万亿，合计增加1.59万亿，一二本账缺口均达到历史最高值，较2020年疫情期缺口更大。另外2024年非税收入的非经常性增加0.91万亿，掩盖了部分财政压力缺口，对此进行还原，将【一二本账缺口与非税收入】增加值（1.59+0.91=2.50万亿）整体作为2024年财政压力边际增量的金额。

2）追溯财政压力来源

2024年财政压力主要增量大致来自于如下科目的减收增支：

上述6项的减收增支合计占2024年财政压力边际增量的87%，其中：

仅有城乡社区、农林水支出增支0.46万亿（占财政压力增量18%），可被认为具有一定财政发力的主动性，而由地方财政主导通过二本账发力基建的政府性基金支出规模较上年基本持平。

其余减收增支1.71万亿（占财政压力增量68%）均为财政被动面临的压力。增值税减收、出口退税增支为受宏观大环境影响，社会保障和就业支出也可认为是部分受大环境影响被动增加，三项合计减收增支0.74万亿（占30%）。土地财政自2022年起减收尚难言触底，减收0.86万亿（占34%），仍是财政的首要挑战。而上一年财政弥补缺口举债又导致2024年付息增支0.11万亿（占4%）。

3）边际上看，2024年新增的缺口如何平衡？

a.非税增收举措：央行上缴利润、国有资产盘活等一次性手段增收0.91万亿（占财政压力增量36%）。此项直接补充收入，使得一本账收支缺口有所低估。

b.2023年末发行万亿国债结转：其中5,000亿在中央财政账上结转2024年使用；另5,000亿在2023年拨付地方使用，但由于资金到账在2023年末估计大部分尚未来得及形成支出，大部分计入结转结余计入2024年收入。该1万亿计入2023年赤字，但多数通过中央与地方两方的结转成为2024年收入，相当于2023年收入减少约1万亿，2024年收入增加约1万亿，因此该项使得24年较23年收入边际增加约2万亿（占财政压力增量约80%）。

c.超长期特别国债：2024年增发计入二本账的超长期特别国债，不计入账面赤字，此项2023年没有，增收1万亿（占财政压力增量40%）。

上述方法中，a不具备可持续性、b仅为账面腾挪、c为举债，从2024年的情况看总体上除了加杠杆并无其他长期有效的方法填补财政缺口。

4）总量上看，2024年收支缺口如何平衡？

一二本账缺口合计10.43万亿，基本均靠各类债务补充。一般国债3.84万亿（2024年发行3.34万亿、2023年结转0.50万亿），特别国债1.00万亿，地方一般债0.72万亿，地方专项债3.90万亿，地方约0.50万亿结转结余资金（基本来自2023年国债发行尚未来得及使用的资金）也可认为属于发债资金，上述发债筹措合计9.96万亿，占一二本账缺口的95%。其余为三本账调入0.37万亿及少量净使用预算调节基金。

05 2025预算安排

再将2024执行数与2025预算数按照与图表1类似的形式进行对比。观察财政对2025年的安排，或者说是对2025的计划、预期、希冀。

1）一般预算收入总量维持，结构调整。安排非税收入回落6,340亿，希望税收收入恢复到2023年水平予以补充。

2）依靠提升赤字率1个百分点，一本账支出增加1.24万亿。

3）政府性基金收入按止跌但无反弹安排，通过增加特别国债、专项债规模，提高政府性基金支出2.34万亿。

总体上看，财政寄希望于税收收入回暖、土地财政止跌，并计划通过编列赤字在一二本账同时发力。

摘要