内容摘要
在“一揽子化债”政策的有力推动下，地方政府债务风险有效控制并显著缓解，城投企业融资成本显著降低，债务期限结构明显优化，整体债务风险防控能力得到进一步提升。在化债形势向好的背景下，中债资信整理了省市区县级地方政府陆续发布的政府工作报告和预算执行情况报告，并结合近期两会信息，总结了地方政府化债的进展、成果和2025年预期目标，同时提出化债中的潜在问题，以期更加全面的反映化债情况。
化债的进展和成果方面，一是平台退出进度加快，二是隐债清零有序推进，三是债务高息稳步压降，四是债务结构持续优化，五是资产盘活循序渐进。
2025年化债的目标方面，仍将围绕“控增量、化存量、降成本、防风险”展开，主要目标包括：一是融资平台退出和压降，二是积极争取再融资债券，加快隐性债务置换，三是优化债务结构，四是降低融资成本，五是全口径监测及资产盘活。
在化债如火如荼推进的同时，也存在一些需要关注的方面，一是非标置换进度相对较慢，部分区域城投企业债务周转压力大，非标占比和融资成本持续处于高位；二是部分区域通过打造“壳平台”、产业主体等形式拓展融资渠道，区域债务负担或将进一步加重；三是城投企业进行产业化转型需依托区域资源禀赋和优势产业，警惕转型失败导致的资金回收风险和区域发展拖累。
风险提示：数据收集可能存在遗漏；统计误差
在“一揽子化债”政策的有力推动下，地方政府债务风险有效控制并显著缓解，城投企业融资成本显著降低，债务期限结构明显优化，整体债务风险防控能力得到进一步提升。在化债形势向好的背景下，中债资信整理了省市区县级地方政府陆续发布的政府工作报告和预算执行情况报告，并结合近期两会信息，总结了地方政府化债的进展、成果和2025年预期目标，同时提出化债中的潜在问题，以期更加全面的反映各地方政府的化债情况。
一、 化债的成果及目标
（一） 化债的进度及成果
1、平台退出进度加快
（1）各地退平台进展
由于“150号文”在时间上明确要求退平台不晚于2027年6月末，因此自2024年9月起各地纷纷加速退平台。总体而言退平台进度相对快于市场预期，目前全国压降数量较多，中国人民银行行长潘功胜在十四届全国人大三次会议答记者问时表示，“到2024年末约有40%的融资平台通过市场退出、市场化转型等方式，退出了融资平台的序列”，分区域看部分省份退平台进度已过半、甚至超过3/4，地级市和区县层面均已存在融资平台全部退出的情况。
从13个省份披露的退平台信息来看，重点省份占比超2/3、其更愿意披露退平台进度，披露的退出进度整体也快于非重点省份。重点省份中，宁夏退出比例高达76%，位居全国首位；内蒙古、吉林和辽宁压降幅度分别为66.5%、56.7%和55.9%，高于全国平均水平；甘肃融资平台数量下降35.9%，不及全国平均。非重点省份中，新疆披露“276家融资平台存量隐性债务全部化解完毕，融资平台清退进度位居全国前列”，同时“力争在2025年底完成所有融资平台清理退出工作”，推测其退平台占比高、进度快；此外，江苏融资平台数量压降50%以上。
随着退平台进度的推进，2025年1月监管发布“99号文”重点涉及“退重点地区”。当前宁夏和内蒙古两地对“退重点省份”进行了表态，宁夏表示“对照国家标准，已符合退出债务高风险省份的条件，前期已向国务院提出申请”；内蒙古表示“有望率先退出高风险省份”。目前从两个省份的共性特征来看，一是公布的退平台进度很快，融资平台压降幅度分别为76%和66.5%，居于全国前列；二是区域自身融资平台数量少、城投企业有息债务规模小，债务化解更为便利。
（2）已公告的退平台企业分析
结合已发布退平台公司公告来看，城投企业退平台需满足3个条件：一是隐性债务已清零但经营性金融债务尚有存续；二是已剥离政府融资功能；三是征得三分之二金融债权人同意后，可申请退出融资平台名录。城投企业退平台的动因，一方面是满足监管要求，另一方面是突破现有融资限制。值得注意的是，“47号文”提出“城投退平台之后，地方政府要做至少1年的风险监测”，退名单是新增发债的必要而非充分条件，能否发债仍需经监管机构审批，符合产业类平台条件才能新增。
在人大会议答记者问中，财政部长蓝佛安提到“2024年置换政策实施后，地方融资平台减少了4,680家，占去年减少总数的三分之二以上。”由此推测退平台企业已达到7,000家以上。根据中债统计信息，自2024年9月以来通过公开渠道发布退平台公告的城投企业共计65家，与实际退平台的7,000余家数量差距较大。主要原因在于，地方政府前期对本地区的融资平台进行全面摸底排查，对于那些规模较小、业务单一、风险较低的平台，通过财政资金化解隐债后，并未在公开渠道发布退平台公告。预计随着退平台的持续推进，后续名单内企业债务规模更大且债务构成复杂，退出难度将逐渐加大。
从已发布公告的65家退平台企业来看，发债企业占比超过55%。退平台企业区域分布较为广泛，湖南、河北、浙江、山东区域数量较多，行政层级以区县、园区平台为主，业务的公益属性仍较强。目前，市场对上述退平台企业反应较为平稳，债券估值无异常波动。
2、隐债清零有序推进
在各省市有序推进化债的过程中，区域隐债规模均呈现不同程度的下降，其中，对于历史隐债规模较小、区域经济财政实力较强或资产盘活更为有效的区域，“隐债清零”进度更为显著，尤以江苏和内蒙古的各地市最为突出。江苏省超9个区县披露隐债清零，部分区域财力规模大、财力结构良好，历史隐债规模较小，隐债化解基础较好；内蒙古自治区披露8个旗县实现隐债清零，通过资产盘活等有效手段，提前4年实现隐债清零目标。
3、债务高息稳步压降
在市场利率持续下行的背景下，叠加各地加大化债力度，地方债务成本普遍下行。部分地区在预算执行报告中明确公布了2024年债务成本压降的成果及高息债务压降的比例，部分重点区域因前期债务综合融资成本较高，成本压降幅度更加显著，其中，广西融资平台新发行债券加权平均利率同比下降超303个bp；重庆市长寿区国企综合融资成本下降160个bp；天津市非标、高息隐性债务全部出清，有息隐性债务平均利率较上年下降100个bp；浙江、江苏、湖南、安徽等区域亦披露融资成本不同程度的下降。
4、债务结构持续优化
随着高息债务不断置换，部分非标债务占比较高的区域持续压降非标债务规模，债务结构更加优化，非标债务风险缓释效果更加显著。其中，柳州“持续推进融资平台债务结构优化，银行贷款、债券、非标比例由5.5:2.9:1.6优化为6.7:2.7:0.6，债券、非标分别减少50亿元、272亿元”；江苏扬州高邮“实现标准化产品占比提高4.5个百分点”。同时债务期限结构亦呈现优化，2024年城投债券平均期限显著拉长，短期债务占比下降，安徽蚌埠披露“平台公司经营性债务置换后平均期限延长4.8年”，债务短期化趋势得到改善。债务结构的优化有效减轻了区域利息负担，同时降低了区域潜在的金融风险，增强了地方经济的抗风险能力。
5、资产盘活循序渐进
财政部前期提出通过盘活存量资产资源等方式逐步化解风险，叠加收入端承压，各地方政府因地制宜，根据区域资源禀赋情况打开了不同的资产盘活方式。吉林、湖北、广西、重庆、宁夏均在预算执行报告中提及通过盘活存量资产进行化债，其中，宁夏深入挖掘矿业权出让、特许经营权出让等增收潜力，重庆加大国有资产盘活力度、统筹推进公租房资产盘活，带动区域非税收入及国有资本经营收入较快增长，并实现区域广义债务率的下降，区域债务风险得到有效缓释。
（二） 2025年化债的目标
2025年化债仍将围绕“控增量、化存量、降成本、防风险”展开，主要目标包括：一是融资平台退出和压降，如江苏“加快推进融资平台数量压降”，宁夏“加快推进存量隐性债务置换，率先退出债务高风险省区”，浙江绍兴“2025年实现全市存量隐性债务清零，完成6家融资平台退出”；二是积极争取再融资债券，加快隐性债务置换，如山东潍坊“全市计划争取再融资债券276.3亿元，用于置换到期地方政府债券及存量隐性债务”；三是优化债务结构，如湖南“优先置换债务成本高、涉众风险突出的隐性债务”，广西柳州“用足用好隐性债务置换政策，持续推进银团贷款支持柳州化债，增加贷款置换债券和非标的规模，合理压降存量债务融资成本”；四是降低融资成本，湖南湘潭“用好置换存量隐性债务政策，力争全市债务综合成本降至3.5%、市本级降至3%以内”，山东威海文登区“6月底前完成利率在7%~10%的高息城投债压减工作”；五是全口径监测及资产盘活，如江苏“建立完善全口径地方债务监测机制，将各级政府及其部门、事业单位、国有企业债务全部纳入统计监测范围，推动形成多部门协同监管模式”，新疆“加强全口径地方债务动态监测监管，提前排查、识别债务风险，对苗头性风险早发现、早预警、早处置”。
二、 化债需要关注的维度
化债政策在有效助力地方政府债务风险防控的同时，中债资信也发现了一些需要关注的维度，在化债形势整体向好的大背景下显得尤为突出，需引起高度重视并加以妥善应对。
1、非标置换进度较慢，部分区域城投企业债务周转压力大，非标占比和融资成本持续处于高位
中央对城投非标融资管控趋严，非标新增渠道明显收紧，新增高息非标融资得到有效控制，多地推动存量高成本融资有序置换，城投企业融资成本显著压降。但是，从公开披露的信息来看，一是金融机构仅点状开展非标置换，尤其对于非重点省份普遍参与意愿不强，从2024年年末央行“226号文”要求“金融机构要积极参与非标债务的化解”来看，推测城投的非标置换进度相对较慢；二是由于土地市场低迷、特殊再融资债券支持有限，叠加城投融资政策收紧，部分区域的区县级平台对非标融资仍较为依赖，部分城投企业非标占比仍维持在30%以上，甚至较上年略有上升，且2024年新增非标融资的成本高企，部分成本高达7%及以上。
2、部分区域通过打造“壳平台”、产业主体等形式拓展融资渠道，区域债务负担或将进一步加重
为突破融资限制，目前一般通过两种方式新增发债主体进行融资，一是政府引导区域平台成立“壳公司”，即在原有城投的基础上增加部分产业相关业务，进而组成新的发债主体，其总资产和债务规模与原有城投差别不大；二是整合区域经营性业务成立新的产业化主体，规避城投融资限制、借道产投进行融资。从实际情况来看，上述新增主体的募集资金仍流向承担公益性业务的城投子公司而非产业主体，区域广义债务负担仍存在进一步加重的趋势。
3、城投企业进行产业化转型需依托区域资源禀赋和优势产业，警惕转型失败导致的资金回收风险和区域发展拖累
在外部政策和内部债务双重压力下，各地城投企业为突破融资困境，增强自身造血能力，积极谋求市场化转型。转型升级是城投企业谋求可持续发展的必由之路，但其对区域资源禀赋和优质产业依赖较大，需关注转型过程中可能存在的经营风险，如部分园区城投企业，围绕新能源汽车领域开展大规模投资，目前部分车企面临资金链断裂、被列为失信被执行人和破产重组等问题，城投企业资金回收风险大，亦对园区经济发展产生一定拖累。
内容摘要
在“一揽子化债”政策的有力推动下，地方政府债务风险有效控制并显著缓解，城投企业融资成本显著降低，债务期限结构明显优化，整体债务风险防控能力得到进一步提升。在化债形势向好的背景下，中债资信整理了省市区县级地方政府陆续发布的政府工作报告和预算执行情况报告，并结合近期两会信息，总结了地方政府化债的进展、成果和2025年预期目标，同时提出化债中的潜在问题，以期更加全面的反映化债情况。
化债的进展和成果方面，一是平台退出进度加快，二是隐债清零有序推进，三是债务高息稳步压降，四是债务结构持续优化，五是资产盘活循序渐进。
2025年化债的目标方面，仍将围绕“控增量、化存量、降成本、防风险”展开，主要目标包括：一是融资平台退出和压降，二是积极争取再融资债券，加快隐性债务置换，三是优化债务结构，四是降低融资成本，五是全口径监测及资产盘活。
在化债如火如荼推进的同时，也存在一些需要关注的方面，一是非标置换进度相对较慢，部分区域城投企业债务周转压力大，非标占比和融资成本持续处于高位；二是部分区域通过打造“壳平台”、产业主体等形式拓展融资渠道，区域债务负担或将进一步加重；三是城投企业进行产业化转型需依托区域资源禀赋和优势产业，警惕转型失败导致的资金回收风险和区域发展拖累。
风险提示：数据收集可能存在遗漏；统计误差
在“一揽子化债”政策的有力推动下，地方政府债务风险有效控制并显著缓解，城投企业融资成本显著降低，债务期限结构明显优化，整体债务风险防控能力得到进一步提升。在化债形势向好的背景下，中债资信整理了省市区县级地方政府陆续发布的政府工作报告和预算执行情况报告，并结合近期两会信息，总结了地方政府化债的进展、成果和2025年预期目标，同时提出化债中的潜在问题，以期更加全面的反映各地方政府的化债情况。
一、 化债的成果及目标
（一） 化债的进度及成果
1、平台退出进度加快
（1）各地退平台进展
由于“150号文”在时间上明确要求退平台不晚于2027年6月末，因此自2024年9月起各地纷纷加速退平台。总体而言退平台进度相对快于市场预期，目前全国压降数量较多，中国人民银行行长潘功胜在十四届全国人大三次会议答记者问时表示，“到2024年末约有40%的融资平台通过市场退出、市场化转型等方式，退出了融资平台的序列”，分区域看部分省份退平台进度已过半、甚至超过3/4，地级市和区县层面均已存在融资平台全部退出的情况。
从13个省份披露的退平台信息来看，重点省份占比超2/3、其更愿意披露退平台进度，披露的退出进度整体也快于非重点省份。重点省份中，宁夏退出比例高达76%，位居全国首位；内蒙古、吉林和辽宁压降幅度分别为66.5%、56.7%和55.9%，高于全国平均水平；甘肃融资平台数量下降35.9%，不及全国平均。非重点省份中，新疆披露“276家融资平台存量隐性债务全部化解完毕，融资平台清退进度位居全国前列”，同时“力争在2025年底完成所有融资平台清理退出工作”，推测其退平台占比高、进度快；此外，江苏融资平台数量压降50%以上。
随着退平台进度的推进，2025年1月监管发布“99号文”重点涉及“退重点地区”。当前宁夏和内蒙古两地对“退重点省份”进行了表态，宁夏表示“对照国家标准，已符合退出债务高风险省份的条件，前期已向国务院提出申请”；内蒙古表示“有望率先退出高风险省份”。目前从两个省份的共性特征来看，一是公布的退平台进度很快，融资平台压降幅度分别为76%和66.5%，居于全国前列；二是区域自身融资平台数量少、城投企业有息债务规模小，债务化解更为便利。
（2）已公告的退平台企业分析
结合已发布退平台公司公告来看，城投企业退平台需满足3个条件：一是隐性债务已清零但经营性金融债务尚有存续；二是已剥离政府融资功能；三是征得三分之二金融债权人同意后，可申请退出融资平台名录。城投企业退平台的动因，一方面是满足监管要求，另一方面是突破现有融资限制。值得注意的是，“47号文”提出“城投退平台之后，地方政府要做至少1年的风险监测”，退名单是新增发债的必要而非充分条件，能否发债仍需经监管机构审批，符合产业类平台条件才能新增。
在人大会议答记者问中，财政部长蓝佛安提到“2024年置换政策实施后，地方融资平台减少了4,680家，占去年减少总数的三分之二以上。”由此推测退平台企业已达到7,000家以上。根据中债统计信息，自2024年9月以来通过公开渠道发布退平台公告的城投企业共计65家，与实际退平台的7,000余家数量差距较大。主要原因在于，地方政府前期对本地区的融资平台进行全面摸底排查，对于那些规模较小、业务单一、风险较低的平台，通过财政资金化解隐债后，并未在公开渠道发布退平台公告。预计随着退平台的持续推进，后续名单内企业债务规模更大且债务构成复杂，退出难度将逐渐加大。
从已发布公告的65家退平台企业来看，发债企业占比超过55%。退平台企业区域分布较为广泛，湖南、河北、浙江、山东区域数量较多，行政层级以区县、园区平台为主，业务的公益属性仍较强。目前，市场对上述退平台企业反应较为平稳，债券估值无异常波动。
2、隐债清零有序推进
在各省市有序推进化债的过程中，区域隐债规模均呈现不同程度的下降，其中，对于历史隐债规模较小、区域经济财政实力较强或资产盘活更为有效的区域，“隐债清零”进度更为显著，尤以江苏和内蒙古的各地市最为突出。江苏省超9个区县披露隐债清零，部分区域财力规模大、财力结构良好，历史隐债规模较小，隐债化解基础较好；内蒙古自治区披露8个旗县实现隐债清零，通过资产盘活等有效手段，提前4年实现隐债清零目标。
3、债务高息稳步压降
在市场利率持续下行的背景下，叠加各地加大化债力度，地方债务成本普遍下行。部分地区在预算执行报告中明确公布了2024年债务成本压降的成果及高息债务压降的比例，部分重点区域因前期债务综合融资成本较高，成本压降幅度更加显著，其中，广西融资平台新发行债券加权平均利率同比下降超303个bp；重庆市长寿区国企综合融资成本下降160个bp；天津市非标、高息隐性债务全部出清，有息隐性债务平均利率较上年下降100个bp；浙江、江苏、湖南、安徽等区域亦披露融资成本不同程度的下降。
4、债务结构持续优化
随着高息债务不断置换，部分非标债务占比较高的区域持续压降非标债务规模，债务结构更加优化，非标债务风险缓释效果更加显著。其中，柳州“持续推进融资平台债务结构优化，银行贷款、债券、非标比例由5.5:2.9:1.6优化为6.7:2.7:0.6，债券、非标分别减少50亿元、272亿元”；江苏扬州高邮“实现标准化产品占比提高4.5个百分点”。同时债务期限结构亦呈现优化，2024年城投债券平均期限显著拉长，短期债务占比下降，安徽蚌埠披露“平台公司经营性债务置换后平均期限延长4.8年”，债务短期化趋势得到改善。债务结构的优化有效减轻了区域利息负担，同时降低了区域潜在的金融风险，增强了地方经济的抗风险能力。
5、资产盘活循序渐进
财政部前期提出通过盘活存量资产资源等方式逐步化解风险，叠加收入端承压，各地方政府因地制宜，根据区域资源禀赋情况打开了不同的资产盘活方式。吉林、湖北、广西、重庆、宁夏均在预算执行报告中提及通过盘活存量资产进行化债，其中，宁夏深入挖掘矿业权出让、特许经营权出让等增收潜力，重庆加大国有资产盘活力度、统筹推进公租房资产盘活，带动区域非税收入及国有资本经营收入较快增长，并实现区域广义债务率的下降，区域债务风险得到有效缓释。
（二） 2025年化债的目标
2025年化债仍将围绕“控增量、化存量、降成本、防风险”展开，主要目标包括：一是融资平台退出和压降，如江苏“加快推进融资平台数量压降”，宁夏“加快推进存量隐性债务置换，率先退出债务高风险省区”，浙江绍兴“2025年实现全市存量隐性债务清零，完成6家融资平台退出”；二是积极争取再融资债券，加快隐性债务置换，如山东潍坊“全市计划争取再融资债券276.3亿元，用于置换到期地方政府债券及存量隐性债务”；三是优化债务结构，如湖南“优先置换债务成本高、涉众风险突出的隐性债务”，广西柳州“用足用好隐性债务置换政策，持续推进银团贷款支持柳州化债，增加贷款置换债券和非标的规模，合理压降存量债务融资成本”；四是降低融资成本，湖南湘潭“用好置换存量隐性债务政策，力争全市债务综合成本降至3.5%、市本级降至3%以内”，山东威海文登区“6月底前完成利率在7%~10%的高息城投债压减工作”；五是全口径监测及资产盘活，如江苏“建立完善全口径地方债务监测机制，将各级政府及其部门、事业单位、国有企业债务全部纳入统计监测范围，推动形成多部门协同监管模式”，新疆“加强全口径地方债务动态监测监管，提前排查、识别债务风险，对苗头性风险早发现、早预警、早处置”。
二、 化债需要关注的维度
化债政策在有效助力地方政府债务风险防控的同时，中债资信也发现了一些需要关注的维度，在化债形势整体向好的大背景下显得尤为突出，需引起高度重视并加以妥善应对。
1、非标置换进度较慢，部分区域城投企业债务周转压力大，非标占比和融资成本持续处于高位
中央对城投非标融资管控趋严，非标新增渠道明显收紧，新增高息非标融资得到有效控制，多地推动存量高成本融资有序置换，城投企业融资成本显著压降。但是，从公开披露的信息来看，一是金融机构仅点状开展非标置换，尤其对于非重点省份普遍参与意愿不强，从2024年年末央行“226号文”要求“金融机构要积极参与非标债务的化解”来看，推测城投的非标置换进度相对较慢；二是由于土地市场低迷、特殊再融资债券支持有限，叠加城投融资政策收紧，部分区域的区县级平台对非标融资仍较为依赖，部分城投企业非标占比仍维持在30%以上，甚至较上年略有上升，且2024年新增非标融资的成本高企，部分成本高达7%及以上。
2、部分区域通过打造“壳平台”、产业主体等形式拓展融资渠道，区域债务负担或将进一步加重
为突破融资限制，目前一般通过两种方式新增发债主体进行融资，一是政府引导区域平台成立“壳公司”，即在原有城投的基础上增加部分产业相关业务，进而组成新的发债主体，其总资产和债务规模与原有城投差别不大；二是整合区域经营性业务成立新的产业化主体，规避城投融资限制、借道产投进行融资。从实际情况来看，上述新增主体的募集资金仍流向承担公益性业务的城投子公司而非产业主体，区域广义债务负担仍存在进一步加重的趋势。
3、城投企业进行产业化转型需依托区域资源禀赋和优势产业，警惕转型失败导致的资金回收风险和区域发展拖累
在外部政策和内部债务双重压力下，各地城投企业为突破融资困境，增强自身造血能力，积极谋求市场化转型。转型升级是城投企业谋求可持续发展的必由之路，但其对区域资源禀赋和优质产业依赖较大，需关注转型过程中可能存在的经营风险，如部分园区城投企业，围绕新能源汽车领域开展大规模投资，目前部分车企面临资金链断裂、被列为失信被执行人和破产重组等问题，城投企业资金回收风险大，亦对园区经济发展产生一定拖累。
