核心观点

2月25日美国众议院通过预算决议（Budget Resolution），2025财年预算赤字为2.2万亿美元，赤字率7.3%，未来十年增加赤字2.8万亿美元，实际赤字率在6%，并提高债务上限4万亿美元。虽然预算决议只是没有法律效力的指导性财政框架，但共和党最终通过该法案的概率较此前明显上升，特朗普距离取得立法上的首个重大胜利更进一步。往前看，如何削减支出，特别是是否会大规模削减Medicaid仍然未来的焦点；关税收入目前未被纳入预算决议中，但共和党开始探索这一选项的可能性；民主党和共和党围绕2025年预算的博弈仍在持续，3月14日政府关门的风险有所上升。

一、特朗普距取得首个重要立法胜利更进一步

众议院共和党通过预算决议，特朗普距离取得立法上首个重大胜利更进一步。目前国会两党就两个立法事项进行博弈，一是3月14日之前通过2025年财政预算以避免政府关门；二是落实特朗普各项竞选承诺。针对第二项，共和党计划通过预算和解程序来绕过冗长议事，并实现了第一步——通过预算决议。预算决议只是指导性财政框架，无法律效力，需取得参议院认同后明确细节，后续流程或仍需数月。虽然过程一波三折，预算决议只是完成立法的第一步，但仍然标志着特朗普距离取得首个重要立法胜利更进一步。

二、预算决议新增赤字、强制削减开支并提高债务上限

预算决议计划未来十年增加赤字2.8万亿美元，平均赤字率为5.7%，实际规模或超过6%。主要内容包括：10年减税最多4.5万亿，增加国防+边境支出0.3万亿，削减支出1.5万亿。减税、国防/边境、削减支出合计导致赤字增加2.8万亿，但共和党认为减税能够提振增长进而提高财政收入，导致赤字下降2.6万亿，完全抵消了上述措施的影响，未来十年美国财政赤字率为5.7%。我们认为减税带来的赤字削减规模大概率高估，未来十年赤字率均值或在6%以上。预算决议还将债务上限从当前的36.1万亿提高4万亿美元至40.1万亿美元， 2026年底中期选举前，债务上限或不会被触及。

三、往前看，是否削减Medicaid和是否计入关税收入为关注点

预算决议细节仍有待明确，是否会大规模削减Medicaid是当前的焦点问题。当前最大分歧或是能源和商业委员会如何在十年削减8800亿美元支出，该委员会最主要支出是医疗补助（Medicaid），但若削减Medicaid或对共和党2026年的中期选举产生较大影响，故是否削减Medicaid存在不确定性。

关税收入目前没有被纳入众议院预算决议中，但白宫和众议院领导层目前在进行讨论。本次的众议院预算决议中并未将关税收入计入，但媒体报道共和党党内高层已有对如何将关税收入纳入预算决议的讨论。我们预计，不排除关税收入会一定程度上被纳入最终的预算决议中。

此外，民主党和共和党在2025年财政预算上仍未取得妥协，3月14日政府关门的风险有所上升，但预计最终赤字规模仍可能维持在高位。2025年财政的具体情况还要看共和党和民主党正在讨论的2025年财政预算（不同于众议院预算决议）。当前的短期融资法案只能维持至3月14日，美国政府关门风险仍存。根据众议院版本预算决议2025年赤字为2.2万亿美元，占GDP 7.3%，显著高于CBO预测和2024年赤字率。加之2025财年至今的赤字规模亦显著高于去年同期，或将进一步增加美债供给。我们认为若后续预算决议中加入关税收入，则特朗普对全球普遍加征关税的概率或将进一步上升。普遍加征关税将导致美国贸易逆差收窄，根据美国经常项目与资本项目的“镜像”关系，海外资本流入降低，对今年本就供给规模偏高的美债供需关系带来压力，美债利率后续或有进一步上行的可能。

风险提示：赤字削减规模不及预期，关税政策超预期。

目录

一、特朗普距取得首个重要立法胜利更进一步

二、预算决议新增赤字、强制削减开支并提高债务上限

三、往前看，是否削减Medicaid和是否计入关税收入为关注点

正文

一、特朗普距取得首个重要立法胜利更进一步

众议院共和党通过预算决议，特朗普距离取得立法上首个重大胜利更进一步。目前美国国会在对两个立法事项进行博弈，一是，3月14日之前通过2025年财政预算，避免政府关门。目前共和党计划通过与民主党协商来推进相关立法。二是，落实特朗普各项竞选承诺。由于民主党不会支持特朗普减税、边境/国防、削减支出等承诺，共和党计划单独通过预算和解程序来绕过冗长议事程序“Filibuster”。2月25日共和党在第二个立法事项上取得进展，即通过预算决议，落实特朗普减税、边境国防以及削减支出等主张。

目前该预算决议只是指导性的财政框架，没有法律效力，也还没有取得参议院共和党的认同。例如，参议院共和党认为，预算决议中的减税规模可能太小，不足以永久性延长2017年特朗普减税法案，以及落实特朗普的其他减税计划[1]。此后，预算决议需要进一步明确收入、支出细节，然后通过预算和解程序在参众两院再次进行投票表决，特朗普总统签署后才会正式生效（图表1），而这个过程可能是需要数月时间。此前，众议院的预算决议一度被认为可能无法被通过：参议院共和党倾向于“两步走”，即先通过边境国防，再通过减税和削减支出；而众议院共和党内部在削减支出的规模上存在较大争议。最后时刻，众议院议长约翰逊以及特朗普对准备投反对票的议员施压，才最终保证预算决议被通过。虽然过程一波三折，预算决议只是完成立法的第一步，但仍然标志着特朗普距离取得首个重要立法胜利更进一步。

二、预算决议新增赤字、强制削减开支并提高债务上限

预算决议计划未来十年增加赤字2.8万亿美元，平均赤字率为5.7%，实际规模或超过6%。具体来看，预算决议的主要内容包括：10年减税最多4.5万亿，增加国防+边境支出0.3万亿，削减支出1.5万亿；附加条款是如果削减支出规模达不到2万亿美元，则减税规模最多为4万亿（图表2）。上述预算决议显示，减税、国防/边境、削减支出合计导致赤字增加2.8万亿，但共和党认为减税能够提振增长进而提高财政收入，导致赤字下降2.6万亿，完全抵消了上述措施的影响，未来十年美国财政赤字为5.7%（图表3）。我们认为，众议院共和党假设减税带来2.6万亿赤字下降，大概率被高估，例如，其他第三方机构测算得到的均值只有0.2万亿（图表4）。因此，我们认为未来十年美国财政赤字将比众议院版本更高，未来十年均值大概率是在6%以上。最后，预算决议还将债务上限从当前的36.1万亿提高4万亿美元至40.1万亿美元，考虑到2025-2026年赤字规模在2万亿美元左右，这意味着2026年底中期选举前，债务上限不会被触及。

• 能源和商业委员会[2]：主要负责监管美国能源政策、商业和消费者保护、公共健康、电信、环境保护等方面。能源和商业委员会被分配了10年8800亿美元的最大赤字削减任务，委员会或通过降低医疗补助（Medicaid）支出（目前7000万人受益）、减少绿色能源补贴等方式来实现赤字削减。为了争取蓝州共和党议员的支持，约翰逊强调主要是通过减少Medicaid相关的浪费和欺诈来实现支出削减，但没有提供具体细节，预计Medicaid支出削减不可避免[3]。非Medicaid项目上，可能包括：推翻拜登时期的燃油车排放标准（1100亿美元，10年削减赤字规模，下同）、拍卖部分电信频道（700亿美元）、加快能源开采许可（70亿美元）。

• 教育和劳动委员会[4]：委员会的职能包括监管美国教育政策、劳动政策、养老金、失业金以及与劳动相关的移民政策。教育和劳动委员会被分配10年3300亿美元的第二大的赤字削减任务，委员会或通过减少学生贷款减免以及对儿童营养计划施加更多限制来实现赤字削减。具体而言，废除拜登时代关于借款人还款辩护计划的规定，该计划允许借款人因某些类型的学校不当行为而要求学生贷款减免；禁止教育部制定法规来授权新的学生贷款减免计划；取消借款人在校期间的学生贷款利息补贴，具体措施或部分来自共和党人在2024年提出的《大学成本降低法案》（College Cost Reduction Act），虽然该法案没有通过，但或提供了一个可参考的蓝图[5]。

• 农业委员会[6]：委员会职能包括监督联邦农业政策，涵盖农业生产、市场稳定、林业、营养和水资源保护。农业委员会被配了10年2300亿美元的第三大的赤字削减任务，或通过调整补充营养援助计划（SNAP）进行削减。具体而言，预计共和党或通过撤销拜登政府对“节俭食品计划（Thrifty Food Plan, TFP）”的更新，以降低食品券福利水平。TFP用于确定SNAP福利水平，2021年的更新因应对高食品成本导致支出增加约2560亿美元，撤销此更新可能节省2500亿美元以上[7]。

• 国土安全委员会[8]：委员会职能包括边境安全、情报、反恐、网络安全、关键基础设施保护、应急事务响应等。国土安全委员会被分配了10年900亿美元的预算增加额，预计或主要用于边境执法和移民事务。具体而言，进一步修筑边境墙、升级边境设施、为边境执法人员配置更多资源、加大边境驱逐力度等特朗普移民议程均有可能获得此资金的支持（参见《特朗普百日新政展望 ：收紧移民的宏观影响》，2025/1/5）。

• 军事委员会[9]：委员会职能包括国防政策，军事相关的人员事务、采购、研发、设施建设，反毒品行动等。军事委员会被分配了10年1000亿美元的预算增加额，预计或主要用于提高美国国防开支，并强化军队在边境地区的部署。具体而言，该计划首先扩大了美国国防开支以全面提升国防能力，实现国防鹰派的目标。此外，扩大对边境地区的军事部署以进一步实现特朗普的移民议程或也是重要目标。众议院军事委员会共和党主席迈克·罗杰斯（Mike Rogers）表示[10]，增加1000亿美元的国防开支将有助于为五角大楼的南部边境行动提供资金，因为边境安全就是国家安全。

• 司法委员会[11]：委员会职能包括联邦法院管理、监督行政机构、支持联邦执法活动、发动针对联邦官员的弹劾程序、监督立法等。司法委员会被分配了10年1100亿美元的预算增加额，预计或主要用于强化移民执法和提升移民法院审判效率。拜登政府时期大量移民流入导致移民法庭案件数量大幅攀升，特朗普或雇佣更多移民法官、建设更多的移民法庭来加快积压移民案件的审理。根据Trac Immigration统计，截至2024年10月，积压案件规模已由特朗普结束时的147万件上升至372万件，移民法庭审理案件的平均等待时间约为5年。由于等待判决的非法移民可以在美国逗留，并可以获得工作许可，且后续难以追踪其行踪，导致大量非法移民滞留美国内陆地区。

• 筹款委员会[12]：委员会是美国宪法中唯一明确授权提出税收法案的机构，职能包括税收、关税、社会保障、医疗保险（Medicare）和财政政策等领域。筹款委员会被分配了10年4.5万亿美元的预算增加额，预计或主要用于特朗普的TCJA法案延期和其他减税议程。根据CRFB的测算[12]，永久延长特朗普2017 年TCJA，将会在未来十年花费3.9-4.8万亿美元，取消小费税、社保税和加班税等其他措施未来十年内可能花费约1.1-6.5亿美元（图表5）。但考虑到筹款委员会最多只能减税4.5万亿，且补充条款可能导致最终只能减税4万亿，共和党需要在减税如何分配上做出选择。

三、往前看，是否削减Medicaid和是否计入关税收入为关注点

预算决议细节仍有待明确，是否会大规模削减Medicaid是当前的焦点问题。当前通过的众议院预算决议只是明确了财政的主要框架，包括减税规模、各个委员会支出削减/增加的情况。众议院和参议院还需要针对细节进行讨价还价。分歧比较大的问题是能源和商业委员会如何在十年削减8800亿美元支出。能源和商业委员会涉及的最主要支出是为低收入群体提供医疗补助Medicaid。蓝州共和党议员担心大规模削减Medicaid会导致2026年中期选举丢掉席位，所以反对直接削减Medicaid。众议院议长约翰逊此前承诺不会直接削减Medicaid才赢得议员对预算决议的支持。但能不能在不大幅削减Medicaid的同时减少8800亿美元支出，仍有很大不确定性。媒体报道显示[14]，共和党考虑减少对各州的医疗补助来实现支出削减。

关税收入目前没有被纳入众议院预算决议中，但白宫和众议院领导层目前在进行讨论。本次的众议院预算决议中并没有包含提高关税来为减税融资的条款。但是根据媒体报道[15]，共和党参议院领袖图恩以及众议院议长约翰逊在2月26日与白宫官员的会面中讨论了如何将关税收入纳入预算决议，但目前仍不是基准情形。主要原因是共和党内部在是否提高关税为减税融资上仍然有分歧，共和党自由贸易派议员不支持普遍提高关税的做法。考虑到共和党内部在削减支出上存在的分歧，不排除关税收入会一定程度上被纳入最终的预算决议中。根据CBO的预测 ，对全球普遍加征10%关税，十年降低赤字2.2万亿美元。

此外，民主党和共和党在2025年财政预算上仍未取得妥协，3月14日政府关门的风险有所上升，但预计最终赤字规模仍可能维持在高位。2025年财政的具体情况还要看共和党和民主党正在讨论的2025年财政预算（不同于众议院预算决议）。目前共和党和民主党在2025年预算的总支出金额上接近达成共识，但民主党要求限制特朗普扣留国会拨款的能力，共和党不愿妥协 ；此外，共和党强硬派计划将特朗普政府（以及DOGE）冻结和削减的支出纳入2025年预算，遭到民主党的反对。2024年12月通过的短期融资法案（CR）只能维持政府支出到3月14日（参见《美国政府最后一刻避免关门》，2024/12/22），若在此之前没有通过新的CR，美国政府可能再度面临关门的风险。根据众议院版本预算决议2025年赤字为2.2万亿美元，占GDP 7.3%，显著高于CBO 1月预测的6.2%（CBO假设减税不延长），也高于2024年赤字率（6.4%）；2025财年至今（2024.10-2025.1）赤字规模合计为8380亿美元，显著高于去年同期（图表6）。这意味着2025财年至今财政赤字规模仍大，DOGE主导的削减支出并没有对财政立场产生明显影响。我们认为若后续财政决议中加入关税收入的内容，则特朗普对全球普遍加征关税的概率将进一步上升。普遍加征关税将导致美国贸易逆差收窄，根据美国经常项目与资本项目的“镜像”关系，海外资本流入降低，对今年本就供给规模偏高的美债供需关系带来压力，美债利率后续或有进一步上行的可能。

[1]https://www.politico.com/news/2025/02/26/senate-republicans-reject-house-budget-00206244

[2]能源上，负责制定包括传统能源和新能源在内的美国各类能源政策，能源基础设施、能源生产和传输、战略石油储备和核设施。商业上，监督州际和国际商业、消费者保护、数据安全等，还监管联邦贸易委员会和证券交易委员会。公共健康上，管理公共健康项目，包括食品和药物安全、医学研究等，监管卫生部、食品药物管理局和疾病防控中心。电信和环境上，负责美国电信政策、网络安全和环境质量，监管联邦通信委员会和环保署。

[3]https://www.nytimes.com/2025/02/25/upshot/republicans-medicaid-house-budget.html

[4]教育上，负责从幼儿教育到高等教育的联邦教育项目、各类学生贷款、助学金和资助计划，监督教育部。劳动上，负责劳动标准执行、工作安全、养老金和退休金计划、失业金以及劳动相关的移民事务和执法，监督美国劳工部。

[5]https://www.forbes.com/sites/adamminsky/2025/02/26/student-loan-borrowers-could-face-lifetime-of-debt-under-gop-plan-to-gut-loan-forgiveness/

[6]负责一般农业政策（如农业生产、营销和价格稳定）、 农业教育与研究、动植物健康管理、林业政策、水资源保护、以及食品安全和营养。

[7]https://farmpolicynews.illinois.edu/2025/02/house-budget-plan-requires-230-billion-ag-committee-cuts/

[8]边境安全上，负责边境和港口安全，监督海关和边境保护局、移民和海关执法局等机构，确保防止非法移民和毒品流入；情报和反恐上，收集、分析反恐情报，增强联邦和地方执法合作，监督情报和分析办公室（I&A）等机构；网络安全和基础设施保护上，保护联邦的电力、供水和交通系统，监督网络安全和基础设施安全局。应急事务上，处理应对自然灾害、恐袭和公共卫生事件，监督联邦紧急事务管理局等。

[9]国防政策上，负责制定国防战略，监督国防部的总体政策和军事行动；军事事务上，军人管理和福利计划、军事设备采购和承包、军事技术研发、军事基地后勤保障等；打击毒品上，参与打击毒品流入的军事行动，特别是在边境地区。

[10]https://www.stripes.com/theaters/us/2025-02-25/house-budget-resolution%C2%A0military-spending-trump-16955380.html

[11]联邦法院管理上，负责联邦法院法官任命，监督联邦法院的预算和基础设施建设；行政机构监督上，管理与司法相关的行政机构，如司法部、联邦调查局、缉毒局等，并负责这些机构在犯罪控制、反恐、移民执法等方面的资源分配和政策制定；弹劾程序上，负责对包括总统和高级联邦官员的调查和弹劾；监督立法上，涉及宪法修正案、平等就业机会和隐私权的立法和执行。

[12]税收上，负责制定联邦税收法律，决定税率和减税政策，监督美国国税局；关税和贸易上，管理关税、贸易协定和进出口税收政策；社保医保上，监督社保计划及其信托基金，负责医疗保险（Medicare）、医疗补助（Medicaid，部分权限）和其他联邦健康项目的立法，管理医疗保险信托基金；财政上，参与联邦债务上限立法和债务发行管理。

[13]https://www.crfb.org/blogs/trump-tax-priorities-total-5-11-trillion

[14]https://www.politico.com/news/2025/02/27/republicans-medicaid-plan-00206540

[15]https://www.politico.com/live-updates/2025/02/27/congress/trump-tariffs-gop-agenda-budget-00206556

[16]https://www.cbo.gov/system/files/2024-12/61112-Tariffs.pdf

[17]https://www.politico.com/news/2025/02/27/doge-gop-shutdown-spending-00206536

风险提示

1）赤字削减规模不及预期，由于Medicaid、SNAP等支出削减或对共和党中期选举产生较大影响，故其削减规模存疑；

2）关税政策超预期，为给特朗普减税法案提供融资支持，共和党或将关税收入进一步纳入预算决议，或进一步提升了特朗普对全球加征关税的概率。

核心观点

2月25日美国众议院通过预算决议（Budget Resolution），2025财年预算赤字为2.2万亿美元，赤字率7.3%，未来十年增加赤字2.8万亿美元，实际赤字率在6%，并提高债务上限4万亿美元。虽然预算决议只是没有法律效力的指导性财政框架，但共和党最终通过该法案的概率较此前明显上升，特朗普距离取得立法上的首个重大胜利更进一步。往前看，如何削减支出，特别是是否会大规模削减Medicaid仍然未来的焦点；关税收入目前未被纳入预算决议中，但共和党开始探索这一选项的可能性；民主党和共和党围绕2025年预算的博弈仍在持续，3月14日政府关门的风险有所上升。

一、特朗普距取得首个重要立法胜利更进一步

众议院共和党通过预算决议，特朗普距离取得立法上首个重大胜利更进一步。目前国会两党就两个立法事项进行博弈，一是3月14日之前通过2025年财政预算以避免政府关门；二是落实特朗普各项竞选承诺。针对第二项，共和党计划通过预算和解程序来绕过冗长议事，并实现了第一步——通过预算决议。预算决议只是指导性财政框架，无法律效力，需取得参议院认同后明确细节，后续流程或仍需数月。虽然过程一波三折，预算决议只是完成立法的第一步，但仍然标志着特朗普距离取得首个重要立法胜利更进一步。

二、预算决议新增赤字、强制削减开支并提高债务上限

预算决议计划未来十年增加赤字2.8万亿美元，平均赤字率为5.7%，实际规模或超过6%。主要内容包括：10年减税最多4.5万亿，增加国防+边境支出0.3万亿，削减支出1.5万亿。减税、国防/边境、削减支出合计导致赤字增加2.8万亿，但共和党认为减税能够提振增长进而提高财政收入，导致赤字下降2.6万亿，完全抵消了上述措施的影响，未来十年美国财政赤字率为5.7%。我们认为减税带来的赤字削减规模大概率高估，未来十年赤字率均值或在6%以上。预算决议还将债务上限从当前的36.1万亿提高4万亿美元至40.1万亿美元， 2026年底中期选举前，债务上限或不会被触及。

三、往前看，是否削减Medicaid和是否计入关税收入为关注点

预算决议细节仍有待明确，是否会大规模削减Medicaid是当前的焦点问题。当前最大分歧或是能源和商业委员会如何在十年削减8800亿美元支出，该委员会最主要支出是医疗补助（Medicaid），但若削减Medicaid或对共和党2026年的中期选举产生较大影响，故是否削减Medicaid存在不确定性。

关税收入目前没有被纳入众议院预算决议中，但白宫和众议院领导层目前在进行讨论。本次的众议院预算决议中并未将关税收入计入，但媒体报道共和党党内高层已有对如何将关税收入纳入预算决议的讨论。我们预计，不排除关税收入会一定程度上被纳入最终的预算决议中。

此外，民主党和共和党在2025年财政预算上仍未取得妥协，3月14日政府关门的风险有所上升，但预计最终赤字规模仍可能维持在高位。2025年财政的具体情况还要看共和党和民主党正在讨论的2025年财政预算（不同于众议院预算决议）。当前的短期融资法案只能维持至3月14日，美国政府关门风险仍存。根据众议院版本预算决议2025年赤字为2.2万亿美元，占GDP 7.3%，显著高于CBO预测和2024年赤字率。加之2025财年至今的赤字规模亦显著高于去年同期，或将进一步增加美债供给。我们认为若后续预算决议中加入关税收入，则特朗普对全球普遍加征关税的概率或将进一步上升。普遍加征关税将导致美国贸易逆差收窄，根据美国经常项目与资本项目的“镜像”关系，海外资本流入降低，对今年本就供给规模偏高的美债供需关系带来压力，美债利率后续或有进一步上行的可能。

风险提示：赤字削减规模不及预期，关税政策超预期。

目录

一、特朗普距取得首个重要立法胜利更进一步

二、预算决议新增赤字、强制削减开支并提高债务上限

三、往前看，是否削减Medicaid和是否计入关税收入为关注点

正文

一、特朗普距取得首个重要立法胜利更进一步

众议院共和党通过预算决议，特朗普距离取得立法上首个重大胜利更进一步。目前美国国会在对两个立法事项进行博弈，一是，3月14日之前通过2025年财政预算，避免政府关门。目前共和党计划通过与民主党协商来推进相关立法。二是，落实特朗普各项竞选承诺。由于民主党不会支持特朗普减税、边境/国防、削减支出等承诺，共和党计划单独通过预算和解程序来绕过冗长议事程序“Filibuster”。2月25日共和党在第二个立法事项上取得进展，即通过预算决议，落实特朗普减税、边境国防以及削减支出等主张。

目前该预算决议只是指导性的财政框架，没有法律效力，也还没有取得参议院共和党的认同。例如，参议院共和党认为，预算决议中的减税规模可能太小，不足以永久性延长2017年特朗普减税法案，以及落实特朗普的其他减税计划[1]。此后，预算决议需要进一步明确收入、支出细节，然后通过预算和解程序在参众两院再次进行投票表决，特朗普总统签署后才会正式生效（图表1），而这个过程可能是需要数月时间。此前，众议院的预算决议一度被认为可能无法被通过：参议院共和党倾向于“两步走”，即先通过边境国防，再通过减税和削减支出；而众议院共和党内部在削减支出的规模上存在较大争议。最后时刻，众议院议长约翰逊以及特朗普对准备投反对票的议员施压，才最终保证预算决议被通过。虽然过程一波三折，预算决议只是完成立法的第一步，但仍然标志着特朗普距离取得首个重要立法胜利更进一步。

二、预算决议新增赤字、强制削减开支并提高债务上限

预算决议计划未来十年增加赤字2.8万亿美元，平均赤字率为5.7%，实际规模或超过6%。具体来看，预算决议的主要内容包括：10年减税最多4.5万亿，增加国防+边境支出0.3万亿，削减支出1.5万亿；附加条款是如果削减支出规模达不到2万亿美元，则减税规模最多为4万亿（图表2）。上述预算决议显示，减税、国防/边境、削减支出合计导致赤字增加2.8万亿，但共和党认为减税能够提振增长进而提高财政收入，导致赤字下降2.6万亿，完全抵消了上述措施的影响，未来十年美国财政赤字为5.7%（图表3）。我们认为，众议院共和党假设减税带来2.6万亿赤字下降，大概率被高估，例如，其他第三方机构测算得到的均值只有0.2万亿（图表4）。因此，我们认为未来十年美国财政赤字将比众议院版本更高，未来十年均值大概率是在6%以上。最后，预算决议还将债务上限从当前的36.1万亿提高4万亿美元至40.1万亿美元，考虑到2025-2026年赤字规模在2万亿美元左右，这意味着2026年底中期选举前，债务上限不会被触及。

• 能源和商业委员会[2]：主要负责监管美国能源政策、商业和消费者保护、公共健康、电信、环境保护等方面。能源和商业委员会被分配了10年8800亿美元的最大赤字削减任务，委员会或通过降低医疗补助（Medicaid）支出（目前7000万人受益）、减少绿色能源补贴等方式来实现赤字削减。为了争取蓝州共和党议员的支持，约翰逊强调主要是通过减少Medicaid相关的浪费和欺诈来实现支出削减，但没有提供具体细节，预计Medicaid支出削减不可避免[3]。非Medicaid项目上，可能包括：推翻拜登时期的燃油车排放标准（1100亿美元，10年削减赤字规模，下同）、拍卖部分电信频道（700亿美元）、加快能源开采许可（70亿美元）。

• 教育和劳动委员会[4]：委员会的职能包括监管美国教育政策、劳动政策、养老金、失业金以及与劳动相关的移民政策。教育和劳动委员会被分配10年3300亿美元的第二大的赤字削减任务，委员会或通过减少学生贷款减免以及对儿童营养计划施加更多限制来实现赤字削减。具体而言，废除拜登时代关于借款人还款辩护计划的规定，该计划允许借款人因某些类型的学校不当行为而要求学生贷款减免；禁止教育部制定法规来授权新的学生贷款减免计划；取消借款人在校期间的学生贷款利息补贴，具体措施或部分来自共和党人在2024年提出的《大学成本降低法案》（College Cost Reduction Act），虽然该法案没有通过，但或提供了一个可参考的蓝图[5]。

• 农业委员会[6]：委员会职能包括监督联邦农业政策，涵盖农业生产、市场稳定、林业、营养和水资源保护。农业委员会被配了10年2300亿美元的第三大的赤字削减任务，或通过调整补充营养援助计划（SNAP）进行削减。具体而言，预计共和党或通过撤销拜登政府对“节俭食品计划（Thrifty Food Plan, TFP）”的更新，以降低食品券福利水平。TFP用于确定SNAP福利水平，2021年的更新因应对高食品成本导致支出增加约2560亿美元，撤销此更新可能节省2500亿美元以上[7]。

• 国土安全委员会[8]：委员会职能包括边境安全、情报、反恐、网络安全、关键基础设施保护、应急事务响应等。国土安全委员会被分配了10年900亿美元的预算增加额，预计或主要用于边境执法和移民事务。具体而言，进一步修筑边境墙、升级边境设施、为边境执法人员配置更多资源、加大边境驱逐力度等特朗普移民议程均有可能获得此资金的支持（参见《特朗普百日新政展望 ：收紧移民的宏观影响》，2025/1/5）。

• 军事委员会[9]：委员会职能包括国防政策，军事相关的人员事务、采购、研发、设施建设，反毒品行动等。军事委员会被分配了10年1000亿美元的预算增加额，预计或主要用于提高美国国防开支，并强化军队在边境地区的部署。具体而言，该计划首先扩大了美国国防开支以全面提升国防能力，实现国防鹰派的目标。此外，扩大对边境地区的军事部署以进一步实现特朗普的移民议程或也是重要目标。众议院军事委员会共和党主席迈克·罗杰斯（Mike Rogers）表示[10]，增加1000亿美元的国防开支将有助于为五角大楼的南部边境行动提供资金，因为边境安全就是国家安全。

• 司法委员会[11]：委员会职能包括联邦法院管理、监督行政机构、支持联邦执法活动、发动针对联邦官员的弹劾程序、监督立法等。司法委员会被分配了10年1100亿美元的预算增加额，预计或主要用于强化移民执法和提升移民法院审判效率。拜登政府时期大量移民流入导致移民法庭案件数量大幅攀升，特朗普或雇佣更多移民法官、建设更多的移民法庭来加快积压移民案件的审理。根据Trac Immigration统计，截至2024年10月，积压案件规模已由特朗普结束时的147万件上升至372万件，移民法庭审理案件的平均等待时间约为5年。由于等待判决的非法移民可以在美国逗留，并可以获得工作许可，且后续难以追踪其行踪，导致大量非法移民滞留美国内陆地区。

• 筹款委员会[12]：委员会是美国宪法中唯一明确授权提出税收法案的机构，职能包括税收、关税、社会保障、医疗保险（Medicare）和财政政策等领域。筹款委员会被分配了10年4.5万亿美元的预算增加额，预计或主要用于特朗普的TCJA法案延期和其他减税议程。根据CRFB的测算[12]，永久延长特朗普2017 年TCJA，将会在未来十年花费3.9-4.8万亿美元，取消小费税、社保税和加班税等其他措施未来十年内可能花费约1.1-6.5亿美元（图表5）。但考虑到筹款委员会最多只能减税4.5万亿，且补充条款可能导致最终只能减税4万亿，共和党需要在减税如何分配上做出选择。

三、往前看，是否削减Medicaid和是否计入关税收入为关注点

预算决议细节仍有待明确，是否会大规模削减Medicaid是当前的焦点问题。当前通过的众议院预算决议只是明确了财政的主要框架，包括减税规模、各个委员会支出削减/增加的情况。众议院和参议院还需要针对细节进行讨价还价。分歧比较大的问题是能源和商业委员会如何在十年削减8800亿美元支出。能源和商业委员会涉及的最主要支出是为低收入群体提供医疗补助Medicaid。蓝州共和党议员担心大规模削减Medicaid会导致2026年中期选举丢掉席位，所以反对直接削减Medicaid。众议院议长约翰逊此前承诺不会直接削减Medicaid才赢得议员对预算决议的支持。但能不能在不大幅削减Medicaid的同时减少8800亿美元支出，仍有很大不确定性。媒体报道显示[14]，共和党考虑减少对各州的医疗补助来实现支出削减。

关税收入目前没有被纳入众议院预算决议中，但白宫和众议院领导层目前在进行讨论。本次的众议院预算决议中并没有包含提高关税来为减税融资的条款。但是根据媒体报道[15]，共和党参议院领袖图恩以及众议院议长约翰逊在2月26日与白宫官员的会面中讨论了如何将关税收入纳入预算决议，但目前仍不是基准情形。主要原因是共和党内部在是否提高关税为减税融资上仍然有分歧，共和党自由贸易派议员不支持普遍提高关税的做法。考虑到共和党内部在削减支出上存在的分歧，不排除关税收入会一定程度上被纳入最终的预算决议中。根据CBO的预测 ，对全球普遍加征10%关税，十年降低赤字2.2万亿美元。

此外，民主党和共和党在2025年财政预算上仍未取得妥协，3月14日政府关门的风险有所上升，但预计最终赤字规模仍可能维持在高位。2025年财政的具体情况还要看共和党和民主党正在讨论的2025年财政预算（不同于众议院预算决议）。目前共和党和民主党在2025年预算的总支出金额上接近达成共识，但民主党要求限制特朗普扣留国会拨款的能力，共和党不愿妥协 ；此外，共和党强硬派计划将特朗普政府（以及DOGE）冻结和削减的支出纳入2025年预算，遭到民主党的反对。2024年12月通过的短期融资法案（CR）只能维持政府支出到3月14日（参见《美国政府最后一刻避免关门》，2024/12/22），若在此之前没有通过新的CR，美国政府可能再度面临关门的风险。根据众议院版本预算决议2025年赤字为2.2万亿美元，占GDP 7.3%，显著高于CBO 1月预测的6.2%（CBO假设减税不延长），也高于2024年赤字率（6.4%）；2025财年至今（2024.10-2025.1）赤字规模合计为8380亿美元，显著高于去年同期（图表6）。这意味着2025财年至今财政赤字规模仍大，DOGE主导的削减支出并没有对财政立场产生明显影响。我们认为若后续财政决议中加入关税收入的内容，则特朗普对全球普遍加征关税的概率将进一步上升。普遍加征关税将导致美国贸易逆差收窄，根据美国经常项目与资本项目的“镜像”关系，海外资本流入降低，对今年本就供给规模偏高的美债供需关系带来压力，美债利率后续或有进一步上行的可能。

[1]https://www.politico.com/news/2025/02/26/senate-republicans-reject-house-budget-00206244

[2]能源上，负责制定包括传统能源和新能源在内的美国各类能源政策，能源基础设施、能源生产和传输、战略石油储备和核设施。商业上，监督州际和国际商业、消费者保护、数据安全等，还监管联邦贸易委员会和证券交易委员会。公共健康上，管理公共健康项目，包括食品和药物安全、医学研究等，监管卫生部、食品药物管理局和疾病防控中心。电信和环境上，负责美国电信政策、网络安全和环境质量，监管联邦通信委员会和环保署。

[3]https://www.nytimes.com/2025/02/25/upshot/republicans-medicaid-house-budget.html

[4]教育上，负责从幼儿教育到高等教育的联邦教育项目、各类学生贷款、助学金和资助计划，监督教育部。劳动上，负责劳动标准执行、工作安全、养老金和退休金计划、失业金以及劳动相关的移民事务和执法，监督美国劳工部。

[5]https://www.forbes.com/sites/adamminsky/2025/02/26/student-loan-borrowers-could-face-lifetime-of-debt-under-gop-plan-to-gut-loan-forgiveness/

[6]负责一般农业政策（如农业生产、营销和价格稳定）、 农业教育与研究、动植物健康管理、林业政策、水资源保护、以及食品安全和营养。

[7]https://farmpolicynews.illinois.edu/2025/02/house-budget-plan-requires-230-billion-ag-committee-cuts/

[8]边境安全上，负责边境和港口安全，监督海关和边境保护局、移民和海关执法局等机构，确保防止非法移民和毒品流入；情报和反恐上，收集、分析反恐情报，增强联邦和地方执法合作，监督情报和分析办公室（I&A）等机构；网络安全和基础设施保护上，保护联邦的电力、供水和交通系统，监督网络安全和基础设施安全局。应急事务上，处理应对自然灾害、恐袭和公共卫生事件，监督联邦紧急事务管理局等。

[9]国防政策上，负责制定国防战略，监督国防部的总体政策和军事行动；军事事务上，军人管理和福利计划、军事设备采购和承包、军事技术研发、军事基地后勤保障等；打击毒品上，参与打击毒品流入的军事行动，特别是在边境地区。

[10]https://www.stripes.com/theaters/us/2025-02-25/house-budget-resolution%C2%A0military-spending-trump-16955380.html

[11]联邦法院管理上，负责联邦法院法官任命，监督联邦法院的预算和基础设施建设；行政机构监督上，管理与司法相关的行政机构，如司法部、联邦调查局、缉毒局等，并负责这些机构在犯罪控制、反恐、移民执法等方面的资源分配和政策制定；弹劾程序上，负责对包括总统和高级联邦官员的调查和弹劾；监督立法上，涉及宪法修正案、平等就业机会和隐私权的立法和执行。

[12]税收上，负责制定联邦税收法律，决定税率和减税政策，监督美国国税局；关税和贸易上，管理关税、贸易协定和进出口税收政策；社保医保上，监督社保计划及其信托基金，负责医疗保险（Medicare）、医疗补助（Medicaid，部分权限）和其他联邦健康项目的立法，管理医疗保险信托基金；财政上，参与联邦债务上限立法和债务发行管理。

[13]https://www.crfb.org/blogs/trump-tax-priorities-total-5-11-trillion

[14]https://www.politico.com/news/2025/02/27/republicans-medicaid-plan-00206540

[15]https://www.politico.com/live-updates/2025/02/27/congress/trump-tariffs-gop-agenda-budget-00206556

[16]https://www.cbo.gov/system/files/2024-12/61112-Tariffs.pdf

[17]https://www.politico.com/news/2025/02/27/doge-gop-shutdown-spending-00206536

风险提示

1）赤字削减规模不及预期，由于Medicaid、SNAP等支出削减或对共和党中期选举产生较大影响，故其削减规模存疑；

2）关税政策超预期，为给特朗普减税法案提供融资支持，共和党或将关税收入进一步纳入预算决议，或进一步提升了特朗普对全球加征关税的概率。