香港预算案何谓“节流为主，开源为辅”？

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香港预算案何谓“节流为主，开源为辅”？

东方财经杂志

1周前

香港财政司司长陈茂波在新财案公布前，某程度已一锤定音：面对财赤，应当“节流为主，开源为辅”，其中若涉税制改革，必须“审时度势，一步步来”，不能影响对外招商引资的吸引力和竞争力，亦不会影响中小企业和市民重建资产负债表的空间。

香港特区新一份财政预算案将于2月26日发表，公众关注焦点落在财赤问题之上。究竟如何解决财赤？开源节流两者怎样落墨？甚至应否在现阶段采取紧缩性财政政策？

千亿财赤不算太过

忌损经济不宜紧缩

香港财政司司长陈茂波在新财案公布前，某程度已一锤定音：面对财赤，应当“节流为主，开源为辅”，其中若涉税制改革，必须“审时度势，一步步来”，不能影响对外招商引资的吸引力和竞争力，亦不会影响中小企业和市民重建资产负债表的空间。的确，于今百年不遇的大变局里，一方面地缘风险纵然为香港带来了新挑战，但也同时提供了新机遇，譬如在金融层面可顺应国际资产重置潮，在贸易层面亦可理顺国际供应链重整潮，若然可透过扩张性财政政策来推动港商乘势而为，肯定有益于香港更上层楼，而另方面科技发展一日千里，亦要求香港加快适应，包括加大发展新质生产力，政府加强于此投放必有利于事半功倍，反之引入新税种又或调高税率之类，则肯定跟上述要求背道而驰。

事实上，新财案的重点不应落在收窄财赤，以致损及经济正常发展，尤其香港财赤问题放诸国际层面根本微不足道。早前当局预期，过去一个财年政府财赤或达千亿，因而引发坊间哗然；随着年结将至，政府传来喜讯更新指财赤料少于千亿，惟社会上的恐慌情绪却仍持续。千亿之谓，乍听无疑吓人，尤其香港过去惯于财盈而非财赤，但对比去年本地生产总值的逾3万亿元（港币，下同），财赤率仅为3%左右，也莫说最终赤字水平少于千亿。美国最新财赤率便逾7%，法国亦超过6%，其余英国、日本也高于4%，反映香港财赤问题并不特别严重，甚至根本胜过许多发达地方，与欧元区平均的3%相若。更重要是，香港政府债务似有若无，还有5000多亿元的财政储备，至于美国、法国、英国等负债率均超过GDP的100%，前者单是缴付债息已涉GDP的3%，况且随着加息预期升温多国发债也在上升，意味日后相关地方要削减财赤的难度更大，因为单单债息开支已相当于香港财赤水平了。

香港财政司司长陈茂波

始终，疫情严重影响各地公共财政安排，至今全球各地均未恢复元气，香港亦不例外；只不过，香港处境总较其他地方理想，理由是这个地方的财政管理一直优良，基本法并确立了财政预算“量入为出”的原则，须要“力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应”，故政府开支不虞扩张过度，自回归以来基本维持于GDP的20%左右窄幅上落。反观其他地方，好像法国的政府开支便飙升至GDP约60%，为了平衡预算，就不得不把政府收入也相应提高到GDP约60%，否则就会财赤；问题是，由奢入俭难，若经济逊色以至税收追不上，财赤及债务问题便很容易大幅恶化。香港之所以一直维持简单低税的环境，正正源于一直好好控制支出，继而毋须加赋增收。

香港自疫后连年录得财赤，是否代表过去的理财哲学不再适用，以至财政状况出现了结构性问题呢？这要分开从收入与支出两方面谈。

政府收入稳定增长

卖地收入尚待激活

先谈收入。

疫情之前，香港政府收入处于长期上升轨道。亚洲金融风暴和沙士袭港期间，收入水平一度跌穿2000亿元，但很快向上攀升，2004/05年度升至近2500亿元，2007/08、2013/14、2016/17年度分别突破3500亿元、4500亿元、5500亿元等关口，2021/22年度升至逼近7000亿元的纪录高位。可惜的是，之后两年接连下跌，分别降到6200亿元和5500亿元左右。

值得留意的是，与经济表现直接挂钩的税项，亦即利得税和薪俸税，其实并无同步减少。利得税在2022/23年录得破纪录的1742亿元，翌年的1705亿元亦为历来次高；至于薪俸税，更是连续4年创新高，2019/20年度受累黑暴与疫情曾低见504亿元，但到2023/24年度已增至798亿元。可以看到，由于香港经济基本面好，故支持利得税和薪俸税维持强劲的收入贡献。

然则，为何香港财赤压力那么严重？问题在于卖地收入。作为首三大税收来源，最近两年的仅贡献了不足700亿元和200亿元，对比之前几年动辄超过1000亿元，包括收入创历史最高的一年贡献超过1400亿，充分反映这个收入来源一旦失灵，整体收入必然大受影响。

如何重振卖地收入，亦即如何重新带旺楼市，乃是港府当下一个重要课题。须强调，这未必等于要推动楼价上升，毕竟这有碍民生，只须推动成交上升便够，所以当局早前“撤辣”，大原则就是鼓励买卖。然而，除了继续依赖卖地收入，能否开辟其他更稳定的收入来源？此亦为今届预算案的焦点。但正如财爷所言，现阶段实不宜开征新税种，以免打击内需消费和损及香港竞争力。

政府开支不断增加

经常开支势头不妥

再谈支出。

虽然基本法规定要量入为出，但疫情袭来却突然大大推高非经常性开支。疫前政府非经常性开支平均仅相当于GDP约1%，但2020/21年度却飙至9.4%，理由是政府推出了稳经济、稳就业等利民纾困措施。随后一年相关比率回落到3.4%，2023/24年度再降到2.1%，显示疫情影响尚未完全复常，但较前已大为收敛。

经常性开支的比率持续上升，才真正值得留神。疫前经常性开支相当于GDP的比率平均约13.5%，2020/21年度则为17.5%，2022/23年度再增到19.2%，2023/24年度虽降至18.1%，但仍较疫前多了4.6个百分点。别以为4.6个百分点不算很多，如前所述，香港政府开支相当于GDP的比率，向来都维持在20%左右，若然单计经常性开支都高达18%至19%，试问岂容易把总开支控制好呢？上述的经常性开支和非经常性开支，在政府账目里皆属于经营开支；此外还有一个分项是非经营开支，自回归以来这一般相当于GDP的3.6%左右。

把经营开支里的经常开支与非经常开支加起来，再计及非经营开支，2020/21年度的政府总开支相当于GDP的30.5%，这显然是不寻常地远远偏离一贯的20%水平，但考虑到这涉抗疫的特殊性，包括非经常开支突然飙至9.4%，所以某程度是可接受的偶发事件。可是，之后的三个年度，政府总开支水平仍高约24%至29%之间，则必然是不可忽视了，尤其当中的经常开支较此前为高。

以政策划分，经常开支主要用在三个方面：社会福利、卫生、教育。前两者明显与老龄化挂钩，后者也会受少子化影响。问题在于，一来社会福利开支随着人口持续老化，相当于GDP的比率从过去的约2%至2.5%之间，忽然在2018/19年起增至2.8%，到2024/25年更势增到4%；二来卫生开支同样在增，此前同样维持在2%至2.5%之间，疫情高峰期一度升到4.5%的历史最高，现在即使回落到3.5%，但依然较前为高。吊诡的是，即使学生人数持续减少，教育开支占比居然不减反增，此前十多年均为3%左右，最近几年却升到3.5%左右。以上种种，正是把经常开支推高到18%的主因，以低位计三者共贡献了个中个百分点增幅。

要么削支回到GDP约20%

要么增收丧失简单低税制

所以财爷提倡“节流为主”，控制经常性开支不合理甚而不合宪地增长，诚是重中之重，毕竟《基本法》要求财政预算须“与本地生产总值的增长率相适应”。如果开支要从20%左右升至25%之类，那么收入也须同步从20%左右升至25%才成，不然开支为25%而收入维持20%，就会出现5%的赤字；换言之，要确立高开支的话，就须调整简单低税制度，而要继续维持简单低税，就不得不控制好甚而削减现行开支，特别是经常性开支。道理简单不过。

即使“开源为辅”，也不代表当局可以挠起双手。其实，除了开征新税、提高税率，以至重振楼市之外，只要香港经济维持增长、继续推动“抢企业”和“抢人才”，利得税和薪俸税也会水涨船高，股市和楼市相关的印花税亦然，因为市况好了会引发财富效应刺激投资需要，而更多人才来港也会带动住屋刚需。开源的理解诚有狭义和广义之分，当前坊间简单视为加税实不适切，预算案诚应在推动经济方面多多着墨。

总括而言，“节流为主，开源为辅”的真缔，正正在于集中修正持续膨胀的经常开支，继而在现行简单低税制的基础上拓阔税收。财爷既已开出正确药方，相信香港当下财政问题可以药到病除。

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