近20万亿元政府投资基金，将迎来变局时刻。
作为一级市场主要资金来源的政府投资基金，随着一份文件的落地，将迎来深刻变革。1月7日，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），在制度上就促进和规范政府投资基金参与一级市场投资，给出了“顶层设计”。
记者依据统计，当前中国有近6000家政府投资基金LP（出资人），累计注册资本近20万亿元，认缴规模达12万亿元，政府投资基金已成为一级市场主要资金来源。其发展呈现鲜明的地域特征，从东部沿海向中西部逐步扩散，浙江、江苏等地近两年新设基金热潮涌动。
在政府投资基金繁荣发展的背后，也存在不少问题，盲目设立、重复投资导致资金使用效率低下，在某些新质生产力领域也存在投资过度集中的现象。此次《指导意见》的出台，将如何规范政府投资基金发展，在做大、做强的同时，如何做优，引发市场高度关注与期待。
1 一线城市出手趋稳 中西部势头正劲
近十年来，各地政府投资基金从“小试牛刀”到深度参与，如今更是以主要金主的身份，成为一级市场股权投资中的“航向标”。统计显示，截至目前，已备案基金中，政府投资基金LP数量达5926家（包括各级引导基金、国资母基金、政府投资平台、政府机构等），累计注册资本约19.8万亿元，累计认缴规模达12万亿元。
从区域来看，2016年以来，设立政府投资基金的城市呈现从东部沿海逐渐向中西部地区、从一线城市逐渐向1.5线城市及部分省会城市扩散的趋势，近两年，浙江、江苏、四川、安徽等地更是掀起设基金“高潮”。
从数量来看，据记者统计，2016年至2024年年底，北京、上海、广州、深圳四个一线城市的各类政府投资基金数量累计均不到100只。其中，上海以约80只基金的数量位居榜首，其次为北京、广州和深圳。浙江和江苏在设立政府投资基金上的力度最大，分别累计设立基金266只、300只。最后是安徽和四川，分别有242只和160只。
出资类型方面，各地政府投资基金主要以政府投资平台设立的基金及国资母基金为主，二者占比约八成，政府引导基金占比仅20%左右。
从基金设立时间来看，区域分化突出。2023年至2024年间，新备案的政府投资基金主要集中在浙江、江苏、重庆、四川、安徽等新晋“创投之城”。2024年，浙江新备案基金有3只，安徽有8只，江苏有4只；2023年，浙江有22只，安徽有32只，江苏有20只。同一期间，四个一线城市新备案基金较少，其基金大规模设立集中在2022年之前。
从出资情况来看，记者梳理统计发现，四个一线城市设立的基金数量虽不及几个中西部地区重点省市，但认缴金额却“遥遥领先”。例如，2016年至今，深圳虽仅备案30只基金，但累计认缴金额达1764亿元。2024年，共有四个省市政府投资基金出资超千亿元，北京市以2141亿元的出资额排第一，其次是江苏省1997亿元、浙江省1527亿元、广东省1052亿元。
值得注意的是，各地政府投资基金虽以政府投资平台设立的基金及国资母基金为主，引导基金占比较小，但2024年，前两者出资大幅缩水，而引导基金逆势上扬。2024年，全国261只政府引导基金出资652笔，合计认缴出资总金额2299亿元，较2023年增加44%，其中省级引导基金出资1286亿元，占引导基金总出资额的56%。
2 运行成效显著 重复投资等问题也不少
规模近20万亿元的政府投资基金，对市场产生了重要影响，大规模的政府出资缓解了创投行业的募资难题，也发挥出了集中力量办大事的优势。但不可否认的是，具体投资运作中，政府投资基金也存在不少问题，如盲目设立、资金闲置、违规举债、重复投资、投资缓慢、投向不合规等，其中基金盲目设立、投向重复导致资金使用效率不高的问题在近年尤为明显。
中诚信国际研究院近期在一份关于我国政府引导基金发展现状及困局的专题报告中指出，部分地区盲目设立的基金较多，导致单只基金规模小、功能定位模糊等问题；此外，重复投资现象严重，导致部分行业产能过剩、投资项目与区域产业基础不匹配。同时，部分地区存量基金定位重复，名字中带有“天使”“创新”等定位于“投早”的多只基金，投向领域一致，对优质项目投资资源过于集中，导致资金使用效率降低。
数据显示，集成电路、新能源、新材料、电子设备、智能装备等硬科技领域已连续五个年度成为最热门的投资行业，平均集中了国内近80%的融资总额。这些都属于近年大力发展的新质生产力。据报告，全国新质生产力领域的投融资事件占比从2020年的43%逐渐上升至2024年前三季度的76%。巨量的资金为加快这些行业的发展提供了充足的资源。
但问题也随之出现。“这两三年地县级政府设立基金的势头很猛，确实存在产业重合的问题，比如在半导体等热门行业，资本扎堆在一个小地方，不仅推高了项目估值，还引发重复投资。”榆煤基金总经理秦笙对记者坦言，其实很多项目质量并不高，但由于基金管理人要完成返投任务，必须为地方招引或者投资当地该领域的项目。
从产业发展共性来看，阶段性产能过剩是新兴产业发展的普遍规律。“潮涌现象”理论指出，全社会对新兴行业良好前景的共识，会引发大量企业和资金同期涌入，但投资中企业间协调困难、难以估计投资总量信息，导致事后产能过剩。秦笙认为，中国在大力发展新质生产力过程中，一定程度的“泡沫”能促进产业快速发展，但过大“泡沫”不利于产业持续、高质量发展。
对此，此次发布的《指导意见》对政府投资基金提出整合优化要求，限制县级随意设基金，强调规范管理，明确基金类型、定位、审批流程等。
记者梳理发现，近两年部分地区已拉开存量基金整合优化序幕。如2023年6月，杭州整合组建杭州科创基金、杭州创新基金和杭州并购基金三大母基金，参与投资N只行业母基金、子基金、专项子基金等，形成总规模超3000亿元的“3+N”杭州基金集群。2022年6月，苏州国发创投等进行整合成立苏州创新投资集团，无锡市政府主导整合成立锡创投，管理规模达2000亿元。
3 “基金招商”被叫停 做大做强更要做优
此次《指导意见》除完善分级分类管理机制、加强统筹、优化基金布局外，还针对地方“基金招商”现象，首次提出各级地方政府“不以招商引资为目的设立政府投资基金”，并鼓励取消管理人注册地限制、降低或取消返投比例，这些举措深受基金管理人欢迎。
深圳一家30亿元管理规模的VC（风险投资）机构募资负责人表示：“大部分地方要求基金注册到当地，这限制了机构申请这个地方的引导基金，返投要求也使基金不得不高价投资一些项目，若这些问题都能解决，将对基金市场化运作大有裨益。”
但事实上，“基金招商”已经成为地方招商的主流手段，其犹如一把双刃剑，在给基金管理人带来诸多严苛条件的同时，也为市场注入了源源不断的资金活水。一旦地方不再“以招商为目的设立基金”，政府投资基金这股“活水”是否会面临“断流”风险，便成为了业界忧心的焦点。
“新的指导意见之下，如何调动地方政府设立投资基金的积极性和保障投资权益？我国地域广阔，东中西部发展水平差异很大，如何对发达地区和欠发达地方政府投资基金的管理区别对待？”中国投资协会副会长、创业投资专业委员会会长沈志群认为，《指导意见》的实施和操作还有一系列具体问题，可以选择几个地方先行先试，先立后破，积累经验，作出示范。
紫荆资本法务总监汪澍认为，若该《指导意见》落地实施，各地设立政府引导基金的热情可能骤减，政府投资基金参股子基金的比例会下降，短期内市场资金供给将减少。
不过，近两年不少投资人认为“好项目不多、出手更难”，资金出现一定的过剩。澳银资本董事长熊钢认为，短期内行业募资难题可能加剧，但中长期来看，资金量适度调整有利于企业锻炼自我造血能力，推动企业成长，市场无需如此多的风投资金，经济震荡期好项目也有限，创投行业正加速洗牌走向高质量发展。
事实上，行业正在加速“出清”。据中国基金业协会数据，2024年1—11月，新通过备案的私募股权投资基金、创业投资基金规模分别为1247.7亿元、952.0亿元，合计2199.7亿元。相较于2023年同期，合计规模数据已同比下滑35.5%；相较于2021年同期，规模水平已收缩至当时的三分之一。
尽管“不以招商引资为目的设立政府投资基金”只是一个导向性表述，但却是在全国统一大市场建设大背景下的通盘考虑。而现实情况是，地方政府在招商引资与遵循政策间面临两难，虽不能以招商为目的设基金，但经济发展需求使招商工作仍需开展。因此，多位受访人士都认为，大部分地区或将进入观望期，暂缓新基金设立。
值得注意的是，记者从业内了解到，已有地方政府投资基金筹划取消基金的招商门槛，大致方向是，若能为地方“招引”，可获奖励，招不到也不影响基金的正常出资。
编辑：胡晨曦
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近20万亿元政府投资基金，将迎来变局时刻。
作为一级市场主要资金来源的政府投资基金，随着一份文件的落地，将迎来深刻变革。1月7日，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），在制度上就促进和规范政府投资基金参与一级市场投资，给出了“顶层设计”。
记者依据统计，当前中国有近6000家政府投资基金LP（出资人），累计注册资本近20万亿元，认缴规模达12万亿元，政府投资基金已成为一级市场主要资金来源。其发展呈现鲜明的地域特征，从东部沿海向中西部逐步扩散，浙江、江苏等地近两年新设基金热潮涌动。
在政府投资基金繁荣发展的背后，也存在不少问题，盲目设立、重复投资导致资金使用效率低下，在某些新质生产力领域也存在投资过度集中的现象。此次《指导意见》的出台，将如何规范政府投资基金发展，在做大、做强的同时，如何做优，引发市场高度关注与期待。
1 一线城市出手趋稳 中西部势头正劲
近十年来，各地政府投资基金从“小试牛刀”到深度参与，如今更是以主要金主的身份，成为一级市场股权投资中的“航向标”。统计显示，截至目前，已备案基金中，政府投资基金LP数量达5926家（包括各级引导基金、国资母基金、政府投资平台、政府机构等），累计注册资本约19.8万亿元，累计认缴规模达12万亿元。
从区域来看，2016年以来，设立政府投资基金的城市呈现从东部沿海逐渐向中西部地区、从一线城市逐渐向1.5线城市及部分省会城市扩散的趋势，近两年，浙江、江苏、四川、安徽等地更是掀起设基金“高潮”。
从数量来看，据记者统计，2016年至2024年年底，北京、上海、广州、深圳四个一线城市的各类政府投资基金数量累计均不到100只。其中，上海以约80只基金的数量位居榜首，其次为北京、广州和深圳。浙江和江苏在设立政府投资基金上的力度最大，分别累计设立基金266只、300只。最后是安徽和四川，分别有242只和160只。
出资类型方面，各地政府投资基金主要以政府投资平台设立的基金及国资母基金为主，二者占比约八成，政府引导基金占比仅20%左右。
从基金设立时间来看，区域分化突出。2023年至2024年间，新备案的政府投资基金主要集中在浙江、江苏、重庆、四川、安徽等新晋“创投之城”。2024年，浙江新备案基金有3只，安徽有8只，江苏有4只；2023年，浙江有22只，安徽有32只，江苏有20只。同一期间，四个一线城市新备案基金较少，其基金大规模设立集中在2022年之前。
从出资情况来看，记者梳理统计发现，四个一线城市设立的基金数量虽不及几个中西部地区重点省市，但认缴金额却“遥遥领先”。例如，2016年至今，深圳虽仅备案30只基金，但累计认缴金额达1764亿元。2024年，共有四个省市政府投资基金出资超千亿元，北京市以2141亿元的出资额排第一，其次是江苏省1997亿元、浙江省1527亿元、广东省1052亿元。
值得注意的是，各地政府投资基金虽以政府投资平台设立的基金及国资母基金为主，引导基金占比较小，但2024年，前两者出资大幅缩水，而引导基金逆势上扬。2024年，全国261只政府引导基金出资652笔，合计认缴出资总金额2299亿元，较2023年增加44%，其中省级引导基金出资1286亿元，占引导基金总出资额的56%。
2 运行成效显著 重复投资等问题也不少
规模近20万亿元的政府投资基金，对市场产生了重要影响，大规模的政府出资缓解了创投行业的募资难题，也发挥出了集中力量办大事的优势。但不可否认的是，具体投资运作中，政府投资基金也存在不少问题，如盲目设立、资金闲置、违规举债、重复投资、投资缓慢、投向不合规等，其中基金盲目设立、投向重复导致资金使用效率不高的问题在近年尤为明显。
中诚信国际研究院近期在一份关于我国政府引导基金发展现状及困局的专题报告中指出，部分地区盲目设立的基金较多，导致单只基金规模小、功能定位模糊等问题；此外，重复投资现象严重，导致部分行业产能过剩、投资项目与区域产业基础不匹配。同时，部分地区存量基金定位重复，名字中带有“天使”“创新”等定位于“投早”的多只基金，投向领域一致，对优质项目投资资源过于集中，导致资金使用效率降低。
数据显示，集成电路、新能源、新材料、电子设备、智能装备等硬科技领域已连续五个年度成为最热门的投资行业，平均集中了国内近80%的融资总额。这些都属于近年大力发展的新质生产力。据报告，全国新质生产力领域的投融资事件占比从2020年的43%逐渐上升至2024年前三季度的76%。巨量的资金为加快这些行业的发展提供了充足的资源。
但问题也随之出现。“这两三年地县级政府设立基金的势头很猛，确实存在产业重合的问题，比如在半导体等热门行业，资本扎堆在一个小地方，不仅推高了项目估值，还引发重复投资。”榆煤基金总经理秦笙对记者坦言，其实很多项目质量并不高，但由于基金管理人要完成返投任务，必须为地方招引或者投资当地该领域的项目。
从产业发展共性来看，阶段性产能过剩是新兴产业发展的普遍规律。“潮涌现象”理论指出，全社会对新兴行业良好前景的共识，会引发大量企业和资金同期涌入，但投资中企业间协调困难、难以估计投资总量信息，导致事后产能过剩。秦笙认为，中国在大力发展新质生产力过程中，一定程度的“泡沫”能促进产业快速发展，但过大“泡沫”不利于产业持续、高质量发展。
对此，此次发布的《指导意见》对政府投资基金提出整合优化要求，限制县级随意设基金，强调规范管理，明确基金类型、定位、审批流程等。
记者梳理发现，近两年部分地区已拉开存量基金整合优化序幕。如2023年6月，杭州整合组建杭州科创基金、杭州创新基金和杭州并购基金三大母基金，参与投资N只行业母基金、子基金、专项子基金等，形成总规模超3000亿元的“3+N”杭州基金集群。2022年6月，苏州国发创投等进行整合成立苏州创新投资集团，无锡市政府主导整合成立锡创投，管理规模达2000亿元。
3 “基金招商”被叫停 做大做强更要做优
此次《指导意见》除完善分级分类管理机制、加强统筹、优化基金布局外，还针对地方“基金招商”现象，首次提出各级地方政府“不以招商引资为目的设立政府投资基金”，并鼓励取消管理人注册地限制、降低或取消返投比例，这些举措深受基金管理人欢迎。
深圳一家30亿元管理规模的VC（风险投资）机构募资负责人表示：“大部分地方要求基金注册到当地，这限制了机构申请这个地方的引导基金，返投要求也使基金不得不高价投资一些项目，若这些问题都能解决，将对基金市场化运作大有裨益。”
但事实上，“基金招商”已经成为地方招商的主流手段，其犹如一把双刃剑，在给基金管理人带来诸多严苛条件的同时，也为市场注入了源源不断的资金活水。一旦地方不再“以招商为目的设立基金”，政府投资基金这股“活水”是否会面临“断流”风险，便成为了业界忧心的焦点。
“新的指导意见之下，如何调动地方政府设立投资基金的积极性和保障投资权益？我国地域广阔，东中西部发展水平差异很大，如何对发达地区和欠发达地方政府投资基金的管理区别对待？”中国投资协会副会长、创业投资专业委员会会长沈志群认为，《指导意见》的实施和操作还有一系列具体问题，可以选择几个地方先行先试，先立后破，积累经验，作出示范。
紫荆资本法务总监汪澍认为，若该《指导意见》落地实施，各地设立政府引导基金的热情可能骤减，政府投资基金参股子基金的比例会下降，短期内市场资金供给将减少。
不过，近两年不少投资人认为“好项目不多、出手更难”，资金出现一定的过剩。澳银资本董事长熊钢认为，短期内行业募资难题可能加剧，但中长期来看，资金量适度调整有利于企业锻炼自我造血能力，推动企业成长，市场无需如此多的风投资金，经济震荡期好项目也有限，创投行业正加速洗牌走向高质量发展。
事实上，行业正在加速“出清”。据中国基金业协会数据，2024年1—11月，新通过备案的私募股权投资基金、创业投资基金规模分别为1247.7亿元、952.0亿元，合计2199.7亿元。相较于2023年同期，合计规模数据已同比下滑35.5%；相较于2021年同期，规模水平已收缩至当时的三分之一。
尽管“不以招商引资为目的设立政府投资基金”只是一个导向性表述，但却是在全国统一大市场建设大背景下的通盘考虑。而现实情况是，地方政府在招商引资与遵循政策间面临两难，虽不能以招商为目的设基金，但经济发展需求使招商工作仍需开展。因此，多位受访人士都认为，大部分地区或将进入观望期，暂缓新基金设立。
值得注意的是，记者从业内了解到，已有地方政府投资基金筹划取消基金的招商门槛，大致方向是，若能为地方“招引”，可获奖励，招不到也不影响基金的正常出资。
编辑：胡晨曦
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