党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）要求建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，转移支付改革是其中的重要组成部分。2023年中央对地方转移支付规模第一次突破十万亿元，转移支付成为地方政府尤其是中西部基层政府的重要财源甚至是主要财源。《决定》要求“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”，为转移支付的改革提供了系统指引。
要深入理解转移支付的改革，首先需要认识转移支付的规模、结构和可能争议，而鉴于财政收支体制决定了转移支付规模，故相关改革除了针对转移支付本身，还需要进一步完善财政收支体系。
转移支付的规模与结构
财政转移支付主要指上级政府对下级政府无偿拨付的资金，包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，各界主要关注的是前者。我国目前的转移支付体系正式成型于1994年的分税制改革，但早期以照顾地方原有收入格局的税收返还为主，后期才逐步形成比较完善的以一般性和专项转移支付为主体的体系。近年来中央对地方转移支付的规模在逐步上升，占地方支出之比也有所增长。2015年转移支付达到5.5万亿元，占地方财政支出之比为37%。其后规模和占比逐渐增长，如2022年转移支付达到96942亿元，较之上年大幅增长近1.5万亿元。2023年转移支付额达到10.3万亿元，第一次突破十万亿元，占地方支出之比达到44%。
部分地区对转移支付的依赖度更高。2023年地方财政对转移支付的依赖度为44%，有22个省份高于这一水平，且几乎都达到50%以上。依赖度最高的省份西藏达到90%，黑龙江次之，为82%；青海为78%，还有甘肃、宁夏、吉林和新疆等地都在70%以上。西藏也是人均转移支付额最高的地区（2023年为6.92万元），远超全国平均值（1.12万元）和西部平均值（1.77万元）。对比以往年份如2015年数据可见，几乎所有地区对转移支付的依赖度都在升高，尤其是黑龙江和吉林增加了约20%，其中黑龙江主要是均衡性、社保和农林水方面的转移支付规模较大。从规模来看，四川省接受的转移支付额度最高，达到6772亿元，但四川的转移支付依赖度和人均转移支付额都处于中等水平。依赖度较低的主要是浙江、上海、广东、江苏和北京等地，均低于20%，其中浙江和上海分别为11%和13%，处于全国最低水平。
地级和县级财政对转移支付的依赖度还会更高。如四川省2023年全省转移支付依赖度为53%，而21个市州财政的平均值为63%，最高的甘孜州达到94%，阿坝、雅安和巴中等地也都在80%左右。四川省183个区县财政支出对转移支付的依赖度均值为69%，其中30个区县超过90%，主要是川西的民族县。地方财政尤其是中西部地区及市县财政普遍高度依赖转移支付，使得转移支付成为中国政府间财政关系中必须面对的重大问题。
转移支付中存在不同类型。中央对地方的转移支付以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅。2023年一般性转移支付共有8.5万亿元，其中2.4万亿元的均衡性转移支付主要目的是弥补地方财政收支缺口。共同财政事权转移支付规模也较大，2023年有近3.7万亿元。这一科目在2019年新设，主要是为了满足中央履行的各种支出责任，为与《预算法》规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。专项转移支付自2019年起规模大幅下降，2023年约0.8万亿元，其中基建支出有0.5万亿元。目前，总体上形成了以财政事权和支出责任划分为依据，以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移支付有效组合、协调配合、结构合理的转移支付体系。
转移支付的功能与争议
转移支付的功能主要分为四个方面，解决地方财政收支缺口或财政不平衡，弥补地区间财力差异并推进基本公共服务均等化，解决地区间外部性问题，以及中央交待地方的专门事项，这四个目标相互交织，其中又以前两个目标为主。
财权与事权的不对等会导致地方政府存在收支缺口。在支出方面，由于更接近民众而具有信息优势，彼此竞争和创新等因素，地方政府在提供地方性公共服务上通常更有效率，故地方政府往往会承担大量支出。但在收入征收方面，大量税收由中央征收会更有效率，可以减少税基无效流动，避免地区间恶性税收竞争。
上述标准也是我国政府间收支划分的原则，分税制后多数地区地方财政收入低于支出，为解决收支缺口而来的转移支付的规模日益增大。但过大的收支缺口和转移支付规模也反映目前收支划分存在问题。《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》就指出，“由于现行财政体制还不够完善，地方政府的财权难以满足其履行事权的基本需求，主要通过上下级政府间转移支付来解决，导致转移支付在财政支出中占比较高。……转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制，变成了对基层政府进行财力分配的主导机制”。上述问题亟待进一步改革。
推进基本公共服务均等化也是转移支付的重要功能。各地区间的自有财力差异使得落后地区地方政府可能无法提供较高水平的基本公共服务，而转移支付可以帮助实现这点，这也是中西部地区尤其是西部地区转移支付依赖度和人均转移支付额相对较高的原因。基本公共服务的范围和标准也在逐步调整，国家发改委等部门自2021年开始制定国家基本公共服务标准，提出了幼有所育、学有所教、病有所医、弱有所扶，优军服务保障等8类21项服务，并在2022年和2023年逐步优化。中央会依据这些标准对各地进行差异化补助，如义务教育生均公用经费补助方面中央会对西部地区补助80%，对中部各省及河北、海南补助60%，对其他东部地区补助50%。
但地方政府对待转移支付的激励也是令人长期困扰的问题，主要是转移支付的财政激励可能不如地方财政收入。地方财政收入与地方政府行为密切相关，他们有较强的激励去通过改善公共服务和招商引资来吸引流动性的居民和企业，进而增加地方收入。地方政府间竞争及企业和居民的用脚投票可以改善地方公共服务效率。来自上级的转移支付则与地方政府行为并不直接相关，缺乏这种激励效应，反而容易引发软预算约束，也可能导致政治资源诅咒和公地悲剧。软预算约束指的是转移支付会软化地方政府的预算约束，可能引发地方财政不负责行为，降低支出效率。政治资源诅咒效应也类似，作为上级拨付的免费资金，这些收入尤其是意外之财可能削弱地方政府激励和地方治理。而上级补助资金作为一个公共池，地方政府为争取这些资金可能会有各种不合理行为乃至寻租，且地方财政的竞争也会耗费有限的上级资金，个体理性导致集体非理性。
转移支付的管理本身也可能存在不足。审计署历年审计工作报告长期关注转移支付审计，多年的报告均发现转移支付的分配和使用存在一定问题，包括分配中存在分配不合规、下达不及时、管理办法不完善、监管不到位等问题；使用中存在挤占挪用、虚报套取资金、资金闲置等问题。2023年审计工作报告依旧发现转移支付体系仍不够健全完备，包括“体制结算补助”转移支付执行偏离初衷，部分转移支付分配下达管理薄弱；还发现主要由中央转移支付支持的农村义务教育营养改善计划专项资金被地方政府挤占、挪用和套取。此外，目前的中央对地方转引支付管理平台中的部分转移支付项目的信息披露仍存在不及时、不充分、不一致的问题。从各省2023年财政决算草案来看，部分地区包括如吉林、天津、广西等地的财政预决算草案中也未公布当地接受的中央转移支付的科目明细，说明转移支付管理依然任重道远。
财政收支体系的改革
完善转移支付体系首先要优化政府收支体系。转移支付作为财政体制的重要组成部分，其规模取决于财政体制尤其是政府间收入和支出划分格局。大规模转移支付的存在主要是地方政府的财权无法满足其事权需求，要解决这一问题，一是增加地方财权，二是减少地方事权。通过一增一减，使得地方财政的财权与事权相匹配，缩小地方收支缺口，适度降低转移支付规模，而《决定》在这两方面都有明确要求。
增加地方财权方面，《决定》要求增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，对增加地方财权做出全面的总体规划。还要求推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，优化共享税分享比例等，都有助于增加地方税收。当前地方财政缺乏主体税种，税收管理权限有限，一定程度上制约了地方政府干事创业的激励和能力，增加地方财权无疑将大大提升地方政府的积极性，也将降低转移支付规模和占比。
在减少地方事权方面，《决定》也做了相应部署，要求适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。政府间事权划分是我国政府间财政体制的重要难题，尤其是在地方压力型体制之下，任务最终都压到基层政府，导致所谓“上面千根线，基层一根针”的局面，部分县乡财政收支压力巨大。构建更合理的政府间事权和支出责任划分有利于提高公共服务效率，改善国家治理。通过增加中央事权也就减少了地方事权，直接减轻地方财政支出压力。而通过明晰政府间事权划分，减少委托地方代行的中央财政事权，也有助于避免上级财政通过行政压力来转嫁财政支出责任，最终有助于压缩转移支付。
转移支付的改革
转移支付的完善也必须着眼于转移支付本身。要在以下几方面着手，一是推动完善转移支付法律制度；二是优化转移支付结构，健全转移支付分类管理机制；三是改进转移支付预算编制，加强转移支付分配使用和绩效管理；四是进一步推进省以下转移支付制度改革。通过系统改革，有效提升转移支付分配和使用中的公平和效率。
首先，要推进转移支付管理的规范化和法治化。通过完善转移支付相关办理办法和条例，确保转移支付管理达到规范、公平和公开。重点要规范共同财政事权转移支付管理，明确资金的功能定位、设立程序、分配管理等机制。
其次，要优化转移支付结构。不同类型的转移支付的分配和使用有差异，《决定》提出要清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，重点是优化结构。均衡性转移支付等一般性转移支付主要按照因素法计算，即通过将地方财政标准收支缺口等因素纳入公式，计算出各地应得的转移支付；在使用上也不限制具体投向，地方财政有较大的自主权。相比之下，专项转移支付主要是按照项目法分配，在使用上也会限制具体投向领域甚至是项目，“买酱油的钱不能买醋”。共同事权转移支付介于一般性和专项转移支付之间。增加一般性而规范专项转移支付，无疑将使得分配更加公平客观，地方财政在使用上有更强的灵活性，能更好地因地制宜地用好资金。但目前专项资金的规模已经较小，下一步改革的重点应是规范共同事权转移支付。其资金规模较大，又包含多种类型资金，分配和使用尚有不甚明确之处，有较大的改革空间。
再次，转移支付的预算管理非常重要。转移支付成为不少地方财政的主要财源，但其分配过程较长，基层财政往往很难预计转移支付规模和下达时间，给预算编制和执行带来困难。要优化资金分配流程，增加提前下达资金比率，加快资金下达进度。还应特别注意转移支付的使用绩效和激励效应。《决定》要求建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，这可能意味着转移支付的分配中不能撒胡椒面，而是要突出“奖勤罚懒”导向，资金分配中要更加强调资金使用绩效。在资金预算安排中也要强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。
最后，要进一步推进省以下转移支付改革。市县政府负责了大多数财政支出，对转移支付的依赖度也较高。要推动各省级政府参照中央和地方财政关系改革的最新要求，完善省以下财政管理体制，理顺省以下政府间收入和支出划分，优化省以下转移支付制度，提升市县财力同事权相匹配程度。
（杨良松系西南财经大学财政税务学院副教授、博士生导师，欧李梅系西南财经大学教务处助理研究员）
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）要求建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，转移支付改革是其中的重要组成部分。2023年中央对地方转移支付规模第一次突破十万亿元，转移支付成为地方政府尤其是中西部基层政府的重要财源甚至是主要财源。《决定》要求“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”，为转移支付的改革提供了系统指引。
要深入理解转移支付的改革，首先需要认识转移支付的规模、结构和可能争议，而鉴于财政收支体制决定了转移支付规模，故相关改革除了针对转移支付本身，还需要进一步完善财政收支体系。
转移支付的规模与结构
财政转移支付主要指上级政府对下级政府无偿拨付的资金，包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，各界主要关注的是前者。我国目前的转移支付体系正式成型于1994年的分税制改革，但早期以照顾地方原有收入格局的税收返还为主，后期才逐步形成比较完善的以一般性和专项转移支付为主体的体系。近年来中央对地方转移支付的规模在逐步上升，占地方支出之比也有所增长。2015年转移支付达到5.5万亿元，占地方财政支出之比为37%。其后规模和占比逐渐增长，如2022年转移支付达到96942亿元，较之上年大幅增长近1.5万亿元。2023年转移支付额达到10.3万亿元，第一次突破十万亿元，占地方支出之比达到44%。
部分地区对转移支付的依赖度更高。2023年地方财政对转移支付的依赖度为44%，有22个省份高于这一水平，且几乎都达到50%以上。依赖度最高的省份西藏达到90%，黑龙江次之，为82%；青海为78%，还有甘肃、宁夏、吉林和新疆等地都在70%以上。西藏也是人均转移支付额最高的地区（2023年为6.92万元），远超全国平均值（1.12万元）和西部平均值（1.77万元）。对比以往年份如2015年数据可见，几乎所有地区对转移支付的依赖度都在升高，尤其是黑龙江和吉林增加了约20%，其中黑龙江主要是均衡性、社保和农林水方面的转移支付规模较大。从规模来看，四川省接受的转移支付额度最高，达到6772亿元，但四川的转移支付依赖度和人均转移支付额都处于中等水平。依赖度较低的主要是浙江、上海、广东、江苏和北京等地，均低于20%，其中浙江和上海分别为11%和13%，处于全国最低水平。
地级和县级财政对转移支付的依赖度还会更高。如四川省2023年全省转移支付依赖度为53%，而21个市州财政的平均值为63%，最高的甘孜州达到94%，阿坝、雅安和巴中等地也都在80%左右。四川省183个区县财政支出对转移支付的依赖度均值为69%，其中30个区县超过90%，主要是川西的民族县。地方财政尤其是中西部地区及市县财政普遍高度依赖转移支付，使得转移支付成为中国政府间财政关系中必须面对的重大问题。
转移支付中存在不同类型。中央对地方的转移支付以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅。2023年一般性转移支付共有8.5万亿元，其中2.4万亿元的均衡性转移支付主要目的是弥补地方财政收支缺口。共同财政事权转移支付规模也较大，2023年有近3.7万亿元。这一科目在2019年新设，主要是为了满足中央履行的各种支出责任，为与《预算法》规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。专项转移支付自2019年起规模大幅下降，2023年约0.8万亿元，其中基建支出有0.5万亿元。目前，总体上形成了以财政事权和支出责任划分为依据，以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移支付有效组合、协调配合、结构合理的转移支付体系。
转移支付的功能与争议
转移支付的功能主要分为四个方面，解决地方财政收支缺口或财政不平衡，弥补地区间财力差异并推进基本公共服务均等化，解决地区间外部性问题，以及中央交待地方的专门事项，这四个目标相互交织，其中又以前两个目标为主。
财权与事权的不对等会导致地方政府存在收支缺口。在支出方面，由于更接近民众而具有信息优势，彼此竞争和创新等因素，地方政府在提供地方性公共服务上通常更有效率，故地方政府往往会承担大量支出。但在收入征收方面，大量税收由中央征收会更有效率，可以减少税基无效流动，避免地区间恶性税收竞争。
上述标准也是我国政府间收支划分的原则，分税制后多数地区地方财政收入低于支出，为解决收支缺口而来的转移支付的规模日益增大。但过大的收支缺口和转移支付规模也反映目前收支划分存在问题。《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》就指出，“由于现行财政体制还不够完善，地方政府的财权难以满足其履行事权的基本需求，主要通过上下级政府间转移支付来解决，导致转移支付在财政支出中占比较高。……转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制，变成了对基层政府进行财力分配的主导机制”。上述问题亟待进一步改革。
推进基本公共服务均等化也是转移支付的重要功能。各地区间的自有财力差异使得落后地区地方政府可能无法提供较高水平的基本公共服务，而转移支付可以帮助实现这点，这也是中西部地区尤其是西部地区转移支付依赖度和人均转移支付额相对较高的原因。基本公共服务的范围和标准也在逐步调整，国家发改委等部门自2021年开始制定国家基本公共服务标准，提出了幼有所育、学有所教、病有所医、弱有所扶，优军服务保障等8类21项服务，并在2022年和2023年逐步优化。中央会依据这些标准对各地进行差异化补助，如义务教育生均公用经费补助方面中央会对西部地区补助80%，对中部各省及河北、海南补助60%，对其他东部地区补助50%。
但地方政府对待转移支付的激励也是令人长期困扰的问题，主要是转移支付的财政激励可能不如地方财政收入。地方财政收入与地方政府行为密切相关，他们有较强的激励去通过改善公共服务和招商引资来吸引流动性的居民和企业，进而增加地方收入。地方政府间竞争及企业和居民的用脚投票可以改善地方公共服务效率。来自上级的转移支付则与地方政府行为并不直接相关，缺乏这种激励效应，反而容易引发软预算约束，也可能导致政治资源诅咒和公地悲剧。软预算约束指的是转移支付会软化地方政府的预算约束，可能引发地方财政不负责行为，降低支出效率。政治资源诅咒效应也类似，作为上级拨付的免费资金，这些收入尤其是意外之财可能削弱地方政府激励和地方治理。而上级补助资金作为一个公共池，地方政府为争取这些资金可能会有各种不合理行为乃至寻租，且地方财政的竞争也会耗费有限的上级资金，个体理性导致集体非理性。
转移支付的管理本身也可能存在不足。审计署历年审计工作报告长期关注转移支付审计，多年的报告均发现转移支付的分配和使用存在一定问题，包括分配中存在分配不合规、下达不及时、管理办法不完善、监管不到位等问题；使用中存在挤占挪用、虚报套取资金、资金闲置等问题。2023年审计工作报告依旧发现转移支付体系仍不够健全完备，包括“体制结算补助”转移支付执行偏离初衷，部分转移支付分配下达管理薄弱；还发现主要由中央转移支付支持的农村义务教育营养改善计划专项资金被地方政府挤占、挪用和套取。此外，目前的中央对地方转引支付管理平台中的部分转移支付项目的信息披露仍存在不及时、不充分、不一致的问题。从各省2023年财政决算草案来看，部分地区包括如吉林、天津、广西等地的财政预决算草案中也未公布当地接受的中央转移支付的科目明细，说明转移支付管理依然任重道远。
财政收支体系的改革
完善转移支付体系首先要优化政府收支体系。转移支付作为财政体制的重要组成部分，其规模取决于财政体制尤其是政府间收入和支出划分格局。大规模转移支付的存在主要是地方政府的财权无法满足其事权需求，要解决这一问题，一是增加地方财权，二是减少地方事权。通过一增一减，使得地方财政的财权与事权相匹配，缩小地方收支缺口，适度降低转移支付规模，而《决定》在这两方面都有明确要求。
增加地方财权方面，《决定》要求增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，对增加地方财权做出全面的总体规划。还要求推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，优化共享税分享比例等，都有助于增加地方税收。当前地方财政缺乏主体税种，税收管理权限有限，一定程度上制约了地方政府干事创业的激励和能力，增加地方财权无疑将大大提升地方政府的积极性，也将降低转移支付规模和占比。
在减少地方事权方面，《决定》也做了相应部署，要求适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。政府间事权划分是我国政府间财政体制的重要难题，尤其是在地方压力型体制之下，任务最终都压到基层政府，导致所谓“上面千根线，基层一根针”的局面，部分县乡财政收支压力巨大。构建更合理的政府间事权和支出责任划分有利于提高公共服务效率，改善国家治理。通过增加中央事权也就减少了地方事权，直接减轻地方财政支出压力。而通过明晰政府间事权划分，减少委托地方代行的中央财政事权，也有助于避免上级财政通过行政压力来转嫁财政支出责任，最终有助于压缩转移支付。
转移支付的改革
转移支付的完善也必须着眼于转移支付本身。要在以下几方面着手，一是推动完善转移支付法律制度；二是优化转移支付结构，健全转移支付分类管理机制；三是改进转移支付预算编制，加强转移支付分配使用和绩效管理；四是进一步推进省以下转移支付制度改革。通过系统改革，有效提升转移支付分配和使用中的公平和效率。
首先，要推进转移支付管理的规范化和法治化。通过完善转移支付相关办理办法和条例，确保转移支付管理达到规范、公平和公开。重点要规范共同财政事权转移支付管理，明确资金的功能定位、设立程序、分配管理等机制。
其次，要优化转移支付结构。不同类型的转移支付的分配和使用有差异，《决定》提出要清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，重点是优化结构。均衡性转移支付等一般性转移支付主要按照因素法计算，即通过将地方财政标准收支缺口等因素纳入公式，计算出各地应得的转移支付；在使用上也不限制具体投向，地方财政有较大的自主权。相比之下，专项转移支付主要是按照项目法分配，在使用上也会限制具体投向领域甚至是项目，“买酱油的钱不能买醋”。共同事权转移支付介于一般性和专项转移支付之间。增加一般性而规范专项转移支付，无疑将使得分配更加公平客观，地方财政在使用上有更强的灵活性，能更好地因地制宜地用好资金。但目前专项资金的规模已经较小，下一步改革的重点应是规范共同事权转移支付。其资金规模较大，又包含多种类型资金，分配和使用尚有不甚明确之处，有较大的改革空间。
再次，转移支付的预算管理非常重要。转移支付成为不少地方财政的主要财源，但其分配过程较长，基层财政往往很难预计转移支付规模和下达时间，给预算编制和执行带来困难。要优化资金分配流程，增加提前下达资金比率，加快资金下达进度。还应特别注意转移支付的使用绩效和激励效应。《决定》要求建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，这可能意味着转移支付的分配中不能撒胡椒面，而是要突出“奖勤罚懒”导向，资金分配中要更加强调资金使用绩效。在资金预算安排中也要强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。
最后，要进一步推进省以下转移支付改革。市县政府负责了大多数财政支出，对转移支付的依赖度也较高。要推动各省级政府参照中央和地方财政关系改革的最新要求，完善省以下财政管理体制，理顺省以下政府间收入和支出划分，优化省以下转移支付制度，提升市县财力同事权相匹配程度。
（杨良松系西南财经大学财政税务学院副教授、博士生导师，欧李梅系西南财经大学教务处助理研究员）
